načítání...
nákupní košík
Košík

je prázdný
a
b

E-kniha: Nástroje ekonomického řízení ve veřejném sektoru - Jana Vodáková

Nástroje ekonomického řízení ve veřejném sektoru

Elektronická kniha: Nástroje ekonomického řízení ve veřejném sektoru
Autor:

Pohled na řízení veřejného sektoru se v souvislosti s probíhající reformou veřejných financí významně mění. Zatímco tradičně bylo řízení ekonomických systémů chápáno spíše ... (celý popis)


hodnoceni - 0%hodnoceni - 0%hodnoceni - 0%hodnoceni - 0%hodnoceni - 0%   celkové hodnocení
0 hodnocení + 0 recenzí

Specifikace
Nakladatelství: Wolters Kluwer
Dostupné formáty
ke stažení:
PDF, PDF
Upozornění: většina e-knih je zabezpečena proti tisku
Médium: e-book
Počet stran: 208
Jazyk: česky
ADOBE DRM: bez
ISBN: 978-80-747-8336-4
Ukázka: » zobrazit ukázku
Popis

Pohled na řízení veřejného sektoru se v souvislosti s probíhající reformou veřejných financí významně mění. Zatímco tradičně bylo řízení ekonomických systémů chápáno spíše jako zabezpečování zdrojů pro průběžné plnění předem nastavených funkcí a zavedených postupů, v současnosti se pozornost stále více přesunuje ke snaze o dosažení plánovaných cílů a výkonů za současného optimálního využívání dostupných zdrojů.

Související tituly dle názvu:
Recenze a komentáře k titulu
Zatím žádné recenze.


Ukázka / obsah
Přepis ukázky

Vzor citace: VODÁKOVÁ, J. aj., 2013. Nástroje ekonomického řízení ve veřejném sektoru.

1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2013. 208 s. ISBN 978-80-7478-324-1.

Jednotlivé kapitoly zpracovali:

Ing. Jana Vodáková, Ph.D.: kapitola 1, 2 a 7;

Ing. Svatopluk Kunc: kapitola 3;

doc. JUDr. Ing. Ján Šebo, Ph.D., Ing. Ján Libič, Ing. Filip Hrůza: kapitola 4;

Ing. Petr Valouch, Ph.D., Ing. Filip Hrůza: kapitola 5;

Ing. Marie Poláchová, Ph.D.: kapitola 6.

Recenzovali: prof. Ing. Iva Živělová, CSc., doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc.

© Ing. Jana Vodáková, Ph.D. aj., 2013

ISBN 978-80-7478-324-1 (brož.)

ISBN 978-80-7478-336-4 (pdf )


3

ÚVOD

Veřejný sektor prochází ve vyspělých zemích světa v  posledních desetiletích

reformními procesy, které jsou nasměrovány ke zvýšení transparentnostirozočtových a účetních dat, zkvalitnění systému kontroly a odpovědnostia celkově ke zvýšení efektivnosti veřejného sektoru. K dosažení tohoto záměru je

nutné kromě stávajících administrativních postupů zapojit do řízeníveřejného sektoru i tzv. manažerské nástroje a metody, které byly původně vyvinuty

a využívány v sektoru podnikatelském. S uvedeným reformním procesem jsou

spojovány termíny „New Public Management“ nebo „New Public SectorPerformance Management“ apod.

Také v  českém prostředí probíhá zhruba od počátku 21. století reforma veřejných financí, která deklaruje obdobné cíle, jako mají transformační procesy v  ostatních vyspělých zemích. V  jejím rámci byla nejprve spuštěna účetní reforma, která by měla vyvrcholit plným zprovozněním systému státní pokladny a konsolidací účetních výkazů za Českou republiku jako konsolidační celek. Již od r. 2010 mají jednotlivé organizace veřejného sektoru i externí uživatelék disozici účetní data sestavená na tzv. akruálním principu neboli data založená na obdobné metodice, jakou tradičně používají podnikatelé. Předností těchto dat je mimo jiné to, že již obsahují výnosy a náklady evidované ve věcné a časové shodě, což jsou informace nezbytné pro efektivní řízení každého ekonomickéhosystému. Dalším pokrokem je zveřejnění účetních a rozpočtových dat za jednotlivé organizace veřejného sektoru prostřednictvím integrovaného informačníhosystému Státní pokladny, což je jednoznačně významným počinem ke zvýšení jejich transparentnosti. Otázkou ovšem je, nakolik jsou tato data využívána pro řízení.

Podle průzkumu vedeného mezi ekonomickými manažery vybrané organizace státní správy v r. 2012 bylo zjištěno, že manažeři mnohdy obsahúčetních dat ani neznají, příp. tato data v procesu řízení nevyužívají, přestože je již mají k dispozici. Místo toho stále přetrvává pouhé monitorování stavu čerpání přidělených rozpočtových prostředků. Tato situace bude patrně platitobdobně pro celý veřejný sektor, zejména pro oblast státní správy. Důvodů je více a některé z nich jsou komentovány v dalším textu. Důležité je ovšem to, že za současného vývoje zadluženosti České republiky a celkového stavu ekonomiky je tato situace dlouhodobě neudržitelná. Je proto potřebné využít existujících informací, zavést systém osobní odpovědnosti a do řízení v mnohem větší míře zapojit manažerské nástroje.

Danému cíli má napomoci i tato kniha, která je věnována problematice řízení ve veřejném sektoru a některým jeho nástrojům. Úvodní část knihycharakterizuje podstatu a specifika ekonomického řízení ve veřejném sektoru a další části jsou pak již věnovány jednotlivým vybraným nástrojům řízení. Těch existuje v  literatuře i  praktickém použití značné množství, kniha si proto i  vzhledem k omezenému rozsahu neklade nárok na jejich ucelenou systemizaci anipředstavení. Místo toho vybírá několik nástrojů poměrně snadno dostupných, příp. z určitých důvodů pro použití v procesu ekonomického řízení příhodných.

Vlastní text se člení do sedmi volně navazujících kapitol. V  úvodní části první kapitoly kniha nejprve vymezuje základní pojmy z oblasti veřejnýchfinancí a veřejného sektoru, poté stručně popisuje některé aktuální trendyv jejich vývoji a  vysvětluje specifika veřejného sektoru a  jejich dopad do oblasti efektivnosti. Druhá část kapitoly je věnována problematice řízení ekonomických systémů ve veřejném sektoru, vysvětlení konceptu 3E, jeho jednotlivých zásad a stručnému shrnutí některých problémů souvisejících s implementací ekonomického řízení do veřejného sektoru zemí OECD.

Druhá kapitola se zabývá finančním účetnictvím, vysvětluje jeho obsah, hlavní zásady a význam pro ekonomické řízení. Dále je v této kapitole stručně popsán vývoj finančního účetnictví českého veřejného sektoru v kontextuprobíhající účetní reformy veřejných financí a poslední část kapitoly uvádíagregovanou podobu účetní závěrky, která tvoří hlavní výstup ze systémufinančního účetnictví a  slouží jako významný zdroj dat pro rozhodování externích i interních uživatelů.

Třetí kapitola knihy se zaměřuje na manažerské účetnictví, které vychází z  účetnictví finančního a  dále jej rozpracovává pro potřeby ekonomického managementu. Úvodní část kapitoly vysvětluje význam a možnostimanažerské ekonomiky a manažerského účetnictví, dále se kapitola věnuje vysvětlení podstaty ekonomických kategorií nákladů a výdajů a jejich vzájemného vztahu. Závěrečné části kapitoly obsahují charakteristiku modelování nákladovýchkalkulací, včetně uvedení jeho problémových míst a příkladu analytického členění a kalkulování nákladů.

Čtvrtá kapitola se zabývá programovým financováním a  rozpočtováním, které patří mezi moderní přístupy zaváděné do oblasti veřejného sektoru. V její první části je vysvětlen teoretický koncept a  historický vývoj programového financování a rozpočtování, následující část kapitoly si všímá technickýchasektů řízení zdrojů v  rámci programové struktury. Poslední část kapitoly je věnována závěrům z kritické analýzy programového rozpočtování provedené na úrovni místní samosprávy ve Slovenské republice a shrnutí možných rizik programového rozpočtování.

Pátá kapitola je zaměřena na finanční analýzu, která pracuje s datyz účetních výkazů popsaných v  předchozím textu a  pomocí technik vysvětlených v kapitole rozšiřuje jejich vypovídací schopnost poskytnutím uceleného obrazu o  stavu hospodaření organizace. V  úvodní části kapitola objasňuje podstatu, specifika a vývoj uplatňování finanční analýzy ve veřejném sektoru. Další část kapitoly popisuje základní metody a ukazatele finanční analýzy a v závěrečné části je představena ukázka praktického provedení finanční analýzyu vybraných organizací veřejného sektoru.

Šestá kapitola obsahuje Cost-Benefit analýzu, jako jednu z nejvýznamnějších ekonomických analýz využitelných v  procesu rozhodování manažerů. Slouží především k porovnávání užitků a nákladů zvažovaných veřejných programů. První část kapitoly vysvětluje podstatu a účel Cost-Benefit analýzy a také hlavní postup při hodnocení projektů. Další části definují hlavnísouvisející pojmy a vymezují možné náklady a užitky komparované v rámci analýzy. Dvě závěrečné podkapitoly si všímají metod ocenění nákladů a užitků, postupu při stanovení diskontní sazby a výpočtu kriteriálních ukazatelů.

Poslední kapitola je věnována benchmarkingu. Jeho výhodou je, že může pracovat jak s finančními, tak nefinančními charakteristikami, proto je vhodný pro komplexní posouzení hospodaření organizací veřejného sektoru, jejichž výstupy jsou často právě nefinančního charakteru. V úvodní části kapitoly je vysvětlena podstata, obsah a význam benchmarkingu. Druhá část kapitolypoisuje některá specifika tohoto nástroje ve veřejném sektoru a  uvádí stručný přehled jeho využití v zemích OECD. Další dvě podkapitoly pak shrnujípraktické zkušenosti s využíváním benchmarkingu ve vybraných vyspělých zemích světa a v českém veřejném sektoru.

Jako zdroje dat byly v knize využity vědecké monografie a články českých a  zahraničních autorů týkající se témat zpracovaných v  jednotlivých kapitolách, dále byla využita související (zejména účetní a  rozpočtová) legislativa, statistická a  účetní data, závěry z  analýz implementace jednotlivých nástrojů řízení v zahraničí, informace z databází OECD a další zdroje uvedenév seznamech použité literatury. V knize jsou zveřejněny závěry výzkumurealizovaného a podporovaného Grantovou agenturou České republiky (GAČR) v rámci projektu č. P403/10/0609. Z obecných vědeckých metod byla v knize využita metoda historicko-komparativní a  metoda logicko-historická pro objasnění historického vývoje a  souvislostí některých popisovaných nástrojů, dále pak metody popisu, srovnávání, analýzy a syntézy zjištěných poznatků. 1 EKONOMICKÉ ŘÍZENÍ VE VEŘEJNÉM

SEKTORU

Po několik posledních desetiletí je pro oblast veřejného sektoru ve vyspělých

zemích charakteristické směřování od spíše administrativních metod řízení

k metodám manažerským. Ty byly původně využívány téměř výhradněpodnikateli, nyní ale nacházejí stále širší uplatnění i  ve  veřejném sektoru, kde je

hlavním cílem jejich zapojení do procesu řízení zvýšení efektivnosti aktivit

financovaných z veřejných prostředků.

Tato kapitola ve své úvodní části vysvětluje termíny veřejné finance a veřejný sektor, nastiňuje pohled na efektivnost veřejného sektoru a  stručně popisuje současný trend vývoje veřejných financí ve vyspělých zemích světa. Druhápodkapitola je věnována problematice řízení ve veřejném sektoru, jehocharakteristice, nezbytným předpokladům a obtížím spojeným s praktickým zaváděním ekonomického řízení. 1.1 Veřejné finance, veřejný sektor a efektivnost Termín veřejné finance lze vysvětlit několika alternativními způsoby. Proúčely této knihy se jako vhodný jeví např. ten, který je charakterizuje jako(Strecková, Malý 1998, s. 77): „... část finančního systému národního hospodářství, která prochází přerozdělovacím procesem cestou veřejných rozpočtů,rozhoduje se o nich ve veřejné správě veřejnou volbou a podléhá veřejné kontrole“. Veřejné finance jsou založeny především na třech hlavních principech, a to na principu nenávratnosti, neekvivalence a  nedobrovolnosti, doplňkově mohou ale fungovat i na dalších principech, např. na principu návratnosti v případě financování pomocí úvěrových zdrojů vypůjčených od peněžních ústavů.

Důvodem existence veřejných financí je potřeba korekce tzv. tržníchselhání, jejich obsahem je zabezpečování veřejných statků, provádění souvisejících transferů a stimulace ekonomických subjektů k žádoucímu chování, kteréprobíhá prostřednictvím veřejné rozpočtové soustavy. Veřejné statky jsoucharakteristické tím, že jsou spotřebovávány kolektivně, jejich zabezpečení je veveřejném zájmu a v případě neexistence konkurenčního prostředí může být toto zabezpečení efektivnější v  rámci veřejného sektoru na odpovídajícím stupni řízení. Naopak za existence konkurenčního prostředí je možno tyto statkyalternativně zajistit zadáním veřejné zakázky soukromému sektoru.

Veřejná rozpočtová soustava je celkem zahrnujícím (Hamerníková,Maaytová 2007, s. 182) veřejné rozpočty, instituce a jejich vzájemné vztahy přitvorbě, užití a kontrole toků okruhů finančních prostředků patřících do veřejných financí. V České republice jde o dvoustupňovou soustavu, přičemž na centrální úrovni se jedná o státní rozpočet, rozpočet státních fondů, privatizačníchfondů a  zdravotních pojišťoven. Na úrovni decentrální pak o  územní rozpočty, tj. rozpočty krajů, obcí, dobrovolných svazků obcí a regionálních rad regionů soudržnosti.

S veřejnými financemi úzce souvisí i termín veřejný sektor. Ten lzecharakterizovat jako (Peková, Pilný, Jetmar 2008, s. 32) významnou část národního hospodářství, která: ■ zabezpečuje pro obyvatelstvo veřejné statky na neziskovém principu; ■ je financována z rozpočtových prostředků; ■ je řízená veřejnou správou (státní správou a územní samosprávou); ■ produkuje veřejné statky, o jejichž množství, struktuře a kvalitě se rozhoduje

veřejnou volbou; ■ podléhá veřejné kontrole.

Veřejný sektor dnes ve vyspělých zemích světa tvoří spolu se ziskovýmsektorem významnou součást smíšené ekonomiky, kdy se oba sektory navzájem doplňují a podmiňují. Z hlediskaorganizačněrávního sem patří mnohésubjekty lišící se mimo jiné právní formou a mírou financování prostřednictvím veřejných prostředků. Veřejný sektor a efektivnost Jak bylo výše uvedeno, důvodem existence veřejných financí a veřejného sektoru je korekce tržních selhání. Ta ale nemusejí být optimálně vyřešena aniprostřednictvím působení státu. Stiglitz (2000, s. 9) v této souvislosti označuje selhání státu při zabezpečování plánovaných cílů od zhruba sedmdesátýcha osmdesátých let minulého století za systematická a shrnuje jejich příčiny do čtyř oblastí: ■ Plánované cíle státem realizovaných programů mívají obvyklekomplikované a  těžko předvídatelné důsledky. Mnohdy také státu chybějí dostatečné

informace k  jejich účinné realizaci, např. aby rozlišil, na koho programy

přesně zacílit tak, aby nebyly zneužívány, apod. ■ Stát má nad důsledky jím realizovaných programů pouze omezenoukontrolu. Není schopen kontrolovat zejména odezvy ze strany soukromého

sektoru. ■ Stát coby tvůrce legislativy má pouze omezenou kontrolu nad implementací

veřejných programů, a to zejména nad byrokratickým aparátem, který je

odpovědný za přípravu podrobnější interní legislativy a její implementaci. ■ Poslední oblastí příčin selhání státu při prosazování žádoucích cílů jepolitický proces, prostřednictvím kterého se vládní programy prosazují.Důvodem je jeho komplikovanost, skutečnost, že poslanci mohou při prosazování

legislativy sloužit nejrůznějším politickým zájmům a  mohou také tíhnout

k výběru jednoduchých řešení jinak komplexních problémů, např.i z důvodu jejich omezené informovanosti.

Výše uvedené příčiny odrážejí nepřímo pravděpodobně hlavní důvod tendence veřejného sektoru k neefektivnosti, a to tzv. problém X-efficiency. Ten spočívá v působení monopolu, který není vystaven konkurenčním tlakům, a tudíž ani nucen eliminovat své náklady a dosahovat tak maxima výstupů z daných vstupů. Někteří ekonomové proto považují za nejvhodnější cestu k řešení problému efektivnosti ve veřejném sektoru vystavení monopolů v něm působících vlivu konkurence.

Jako další důvody tendence veřejného sektoru k nižší efektivnosti, než je tomu v případě podnikatelů, uvádí např. Stiglitz (2000, s. 200) absenci působeníkategorie zisku spojenou s nízkou mírou stimulace, personální omezenívyvolaná nedostatečně pružnou personální politikou ve srovnání s podnikateli, legislativní restrikce, které např. při nákupu zboží a  služeb vedou k  omezení konkurence na straně nabídky, příp. rozpočtová omezení vedoucí k  možné ne efektivnosti při volbě mezi údržbou dlouhodobého majetku a  investicemi do něj. Dalším uváděným důvodem je (např. Peková, Pilný, Jetmar 2008 nebo Tetřevová 2008) skutečnost, že vstupy do veřejného sektoru jsou pořizovány za tržní ceny, zatímco výstupy nejsou zpoplatněny na základě tržního principu či že ve veřejném sektoru, na rozdíl od soukromého, nehrozí bezprostřední riziko bankrotu.

Na efektivnost lze ve veřejném sektoru obecně nahlížet z různých úhlůpohledu. V širším pojetí jde o stav, kdy je z daných zdrojů (vstupů) dosaženomaximálního užitku (výstupu) k uspokojení potřeb občanů. Ekonomika se nachází na hranici svých produkčních možností a efektivnost je v tomto pojetí výsledkem vztahu mezi velikostí daných výstupů a vstupů veřejného sektoru. Problémem je, že efektivnost není v tomto pojetí postavena na produkci maximálního množství statků, ale spíše na maximálním užitku, přičemž užitek je individuální, a tudíž také obtížně kvantifikovatelný, což hodnocení efektivnosti v praxi ztěžuje.

V  užším pojetí se efektivnost obvykle chápe jako tzv. paretovská, resp. alokační efektivnost. To je stav, kdy už není možno zvýšit užitek jednoho subjektu, aniž by se zároveň nesnížil užitek subjektu jiného. Naopak v případě, že je možná změna v produkci veřejného sektoru, která vyvolá zvýšení užitku jednoho subjektu, aniž by se snížil užitek někoho jiného, je to označováno za tzv. paretovské zlepšení. Uvedené pojetí paretovské efektivnosti vycházíz několika předpokladů, a to (Peková, Pilný, Jetmar 2008, s. 39): ■ dosažení hospodárnosti na vstupu (v nákladech subjektů veřejného sektoru); ■ dosažení individuálního užitku (výstupy veřejného sektoru mají zabezpečit

mnohé individuální užitky); ■ dosažení kolektivního užitku (coby souhrnu individuálních užitků daného

regionu).

Mnozí autoři si také všímají vztahu mezi efektivností a rovností, kdypravděpodobně platí, že co je efektivní, nebývá zároveň zcela spravedlivé, vnímáno z pohledu distribuční spravedlnosti. Na druhé straně se ale předpokládádosažení rovnosti v přístupu k subjektu, úhradě za poskytované statky apod. Tetřevová (2008, s. 164) pak dále hovoří o tzv. společenské efektivnosti, již chápe jako stav, kdy jsou zajištěny kulturně-morální hodnoty společnosti, je udrženaspolečenská stabilita a zaručeno také efektivní fungování soukromého sektoru. Autorka dále uvádí, že předpokladem dosažení společenské efektivnosti je efektivnost operativní, tj. efektivnost jednotlivých výkonných složek veřejného sektoru.

1

Tendence ve vývoji veřejných financí

Pro vývoj veřejných financí a veřejného sektoru je mimo jiné charakteristické

střídání centralizačních a decentralizačních tendencí. Zatímco pro prvnípolovinu 20. století byly v Evropě typické zejména centralizační tendence ovlivněné

krizovými jevy, světovými válkami a koncentrací a centralizací kapitálu(Peková 2011, s. 21), poslední třetina 20. století se již vyznačovala trendemdecentralizace kompetencí vycházejícím z tzv. principu subsidiarity. Ten vyjadřuje

požadavek (Peková 2011, s.  21), aby odpovědnost za zabezpečení veřejných

statků byla přesunuta na ty subjekty, které jsou blíže občanovi, pokud je jsou

tyto subjekty zároveň schopny zabezpečit efektivněji a  hospodárněji. Pokud

naopak subjekt na decentrální úrovni není schopen statek zabezpečit, resp.

zabezpečit jej efektivněji, je žádoucí ponechat jeho zabezpečení vyšší úrovni.

Cílem decentralizace rozhodovacích pravomocí a  odpovědnosti má být zvýšení již zmiňované alokační efektivnosti ve veřejném sektoru, tj. dosažení shody mezi rozdělením výstupů plynoucích z  veřejného sektoru a  osobními preferencemi uživatelů veřejných statků. Snahou je přitom dosáhnout nejen efektivní alokace zdrojů ve veřejném sektoru jako celku, ale i conejspravedlivější alokace zdrojů z pohledu územního průřezu (Peková 2011). 1

Problematice efektivnosti na úrovni výkonných složek veřejného sektoru se blíže věnuje

část následující podkapitoly a návazně na popisované nástroje řízení i další kapitoly knihy.

Dalším trendem charakteristickým pro veřejné finance většiny vyspělých zemí světa je zhruba od 70. let minulého století tíhnutí k rozpočtovýmdeficitům doprovázené v posledním desetiletí také snížením nebo zastavením tempa hospodářského růstu. Zatímco názory odborníků na makroekonomické důsledky krátkodobých deficitů nejsou jednoznačné a někteří z nich upozorňují i na jejich možný pozitivní efekt za určitých okolností, dlouhodobější deficitní hospodaření je již jednoznačně považováno za významný makroekonomický problém vedoucí ke kumulaci dluhů v čase a nutnosti řešení problémů dluhové služby apod.

Jak vyplývá z dat zveřejňovaných evropským statistickým úřadem Eurostat, dlouhodobější deficitní hospodaření a  růst veřejného dluhu jsou aktuálním problémem i pro většinu členských států Evropské unie. Příčin tohoto stavu je patrně více, od dlouhodobé ekonomické krize ovlivňující do určité míryvšechny vyspělé evropské země až po individuální faktory působící v jednotlivých členských státech na straně veřejných příjmů i výdajů.

Přetrvávající rozpor mezi příjmovou stránkou veřejných rozpočtůa veřejnými potřebami, které tyto příjmy převyšují, vedl vyspělé země spolu s ne zcela koordinovaným rozšiřováním veřejného sektoru postupně k nutnosti zahájení rozsáhlých reforem v oblasti veřejných financí. I když samotný průběh změn se v jednotlivých zemích liší, jejich společnými znaky jsou komplexnost(změny zasahují několik problémových okruhů současně) a systémovost (změny se týkají příjmové i výdajové stránky veřejných rozpočtů).

Mezi společné reformní oblasti patří (např. Vodáková 2012a, s. 16): ■ daně; ■ rozpočet; ■ účetnictví a účetní výkaznictví; ■ důchodová politika; ■ sociální politika; ■ veřejná kontrola.

V  oblasti daní je cílovým stavem zjednodušení a  zefektivnění daňového systému, procesu výběru daní a  daňové kontroly. V  oblasti rozpočtu se přechází od rozpočetnictví založeného na plánování výdajů k rozpočetnictvízaloženému na plánování cílů. Účetní výkaznictví se transformuje z tradičního rozpočenictví založeného na peněžní metodice k modernímu, založenému na metodice akruální, která umožňuje sledovat kromě peněžních pohybů také náklady a výnosy všech aktivit financovaných z veřejných prostředků. Jednou z nejproblematičtějších oblastí reforem veřejných financí je transformacedůchodových systémů. Jejím cílem je přechod na vícezdrojové penzijní systémy schopné ufinancovat rostoucí dlouhodobé penzijní závazky. Reforma sociální politiky se zaměřuje na zjednodušení a zefektivnění systému vyplácenísociálních transferů a zlepšení jeho kontroly. V případě veřejné kontroly by se měla zvýšit její účinnost a adresnost, což předpokládá mimo jiné nastavení jasných pravidel kompetencí a odpovědnosti.

Zatímco první pokusy o stabilizaci veřejných rozpočtů probíhaly izolovaně zhruba od uvedených 70. let minulého století, systematické reformní úsilí se projevilo plně zejména v jeho poslední dekádě. Metodicky byly reformypodorovány také ze strany mezinárodních nebo nadnárodních organizací, např. Organizace pro ekonomickou spolupráci a  rozvoj (OECD). Pro členské státy Evropské unie je v  souvislosti s  řešením rozpočtové situace významným dokumentem Pakt o stabilitě a růstu tvořící rámec pro koordinaci fiskálníchpolitik s cílem ozdravění veřejných financí. Společným rysem změn probíhajících v oblasti veřejného sektoru je příklon k využití manažerských metodpoužívaných původně výhradně podnikateli. Využití těchto metod by mělo přinést lepší kontrolu nad alokací veřejných zdrojů a zvýšení efektivnosti veřejného sektoru.

Přes rozdílnost konkrétních reformních postupů v jednotlivých vyspělých zemích a specifika interních faktorů ovlivňujících průběh změn lzevypozorovat i některé analogické zkušenosti z reforem veřejných financí. Zatímco např. v oblasti účetnictví a účetního výkaznictví dnes většina vyspělých zemí úspěšně zavedla do veřejného sektoru novou účetní metodiku, která umožňuje získat kvalitnější datové výstupy pro řízení, v oblasti rozpočtu se většině zemí takovou metodiku zatím zavést nedaří. Důvodů je patrně více, těmi nejvýznamnějšími jsou nedostatek politické vůle ke změnám rozpočtové legislativy, obavyz oslabení rozpočtové kázně a  obtížné prosazování nové rozpočtové metodiky do praxe (Blöndal 2003, s. 44). Tato situace pak samozřejmě přispívák přetrvávající nedostatečné kontrole rozpočtové kázně. Velké části vyspělých zemí se také v současnosti stále nedaří nastavit adresnou a efektivní sociální politiku, včetně zabezpečení dlouhodobě udržitelných důchodových systémů. 1.2 Řízení a kontrola ve veřejném sektoru Řízení (management) lze charakterizovat např. jako (Vodáček 1999) soubor ověřených přístupů, názorů, zkušeností, doporučení a metod, které manažeři využívají k plnění specifických činností nezbytných k dosažení cílů organizace. Graficky se obvykle řízení znázorňuje jako pyramida se třemi vrstvamizobrazujícími zároveň jednotlivé úrovně řízení (např. Keřkovský, Drdla 2003), a to úroveň: ■ strategickou; ■ taktickou; ■ operativní.

Tyto úrovně na sebe navzájem navazují a liší se mírou kompetencía odpovědnosti, způsobem a  rozsahem stanovení úkolů a  také časovým intervalem realizace úkolů. Jednotlivé úrovně řízení mohou pro realizaci svých cílůvyužívat i specifické nástroje.

Na vrcholové (strategické) úrovni jsou určovány cíle a  úkoly pro úroveň taktickou a  zde opět pro úroveň operativní. Strategické řízení se odehrává v dlouhých časových úsecích (nejčastěji letech) a jeho hlavním cílem jeformulace strategií organizace a kontrola jejich realizace. Je zaměřeno na udržování souladu mezi dlouhodobým směřováním (posláním) organizace, jejímidlouhodobými cíli a disponibilními zdroji a na dosahování souladu s prostředím, v němž organizace působí. Strategické cíle mají celoorganizační význama platnost. Od řídicích pracovníků této úrovně řízení se očekává kreativita, inovace a celkový přehled a orientace v okolí organizace. Problémy vznikající na této úrovni řízení bývají špatně strukturované, unikátní a lze je hodnotit až v delším časovém kontextu.

Taktické řízení probíhá v kratším časovém horizontu než strategické řízení (obvykle ročním) a má také užší záběr. Naproti tomu se zaměřuje napodrobnější úkoly, vyznačuje se menším stupněm nejistoty a  neurčitosti. Je realizováno hlavně na středních a  nižších úrovních organizačních jednotek (divize, provoz). Manažeři na této úrovni působí většinou v  rámci své odbornosti či profese a řeší často dobře strukturované a pravidelně se opakující úkoly.Výsledky řídicí práce jsou zde hodnoceny bezprostředně po splnění cílů, v průběhu jejich plnění lze využívat standardních (rutinních) postupů.

Na nejnižší úrovni organizace (pracoviště, jednotliví pracovníci) probíhá především operativní řízení. To představuje soubor řídicích činností, jejichž hlavním úkolem je zabezpečit odpovídající průběh řízených procesů zasoučasně maximálně hospodárného využití vstupů. Toto řízení se vyznačujenejvyšším stupněm podrobnosti (plánování a kontrola plnění plánu jde až na úroveň jednotlivých pracovišť, pracovníků, ukazatelů) a nejkratším časovýmhorizontem (měsíc, týden, hodina).

Další možný pohled na řízení nabízejí Weihrich a Koontz (1993), kteří jej charakterizují jako proces tvorby a udržování prostředí, v němž jednotlivcipracují společně ve skupinách a účinně dosahují stanovených cílů. Tento proces pak uvedení autoři člení za účelem jeho snazší analýzy na pět hlavních funkcí řízení, a to na:

13

■ plánování;

■ organizování;

■ řízení lidských zdrojů;

■ vedení lidí;

■ kontrolu.

Obrázek 1.1: Systémový přístup k řízení ve veřejném sektoru

Zdroj: Rektořík, Šelešovský (2003)

Vnější prostředí

Vnější prostředí

Vstupy:

Lidské

Kapitálové

Manažerské

Technologické

Veřejná volba

Cíle vstupních požadavků:

Zaměstnanci

Uživatelé, klienti

Dodavatelé

Stát

Územní samosprávné celky

Občané

Manažerské znalosti, cíle

požadavků a využití vstupů

Plánování

Organizování

Personalistika

Vedení

Kontrolování

Výsledné výstupy

Regenerace systému

Komunika

č

ní prost

ř

edky

Vn

ě

jší prost

ř

edí

Výstupy:

Služby

Výrobky

Uspokojení potřeb

Užitek

Integrační cíle

Ostatní

Uvedené funkce lze samozřejmě nalézt jak v  ziskovém, tak i  neziskovém, resp. veřejném sektoru. Z  tohoto přístupu vycházejí i  Rektořík a  Šelešovský (2003, s. 17), kteří systém řízení dále doplňují o ty vstupy, cíle a výstupy, které nacházejí uplatnění ve veřejném sektoru. Jak je patrno z  obrázku 1.1, vstuy ve veřejném sektoru zahrnují kromě lidských, kapitálových, manažerských a technologických zdrojů i veřejnou volbu. V oblasti cílů vstupních požadavků je ve veřejném sektoru nutno zohlednit mimo jiné i požadavky územníchsamosprávných celků a občanů.

Patrně nejvýznamnější rozdíly mezi ziskovým a veřejným sektorem lzenalézt v oblasti výstupů. Ty zde totiž tvoří běžně kvantifikovatelné výstupyv podobě výrobků a  služeb, ale i  obtížně kvantifikovatelné a  ocenitelné výstupy v podobě užitků, uspokojení potřeb, integračních cílů apod., což do určité míry může ovlivňovat i volbu vhodných nástrojů řízení.

Olejníček a Kunc, kteří se zabývají řízením ekonomických systémův oblasti veřejného sektoru, používají v dané souvislosti termín ekonomické řízení. To chápou jako (2012, s.  25) usměrňování činnosti organizace zaměřené na podporu, dodržování a dosažení cílů organizace, s efektivním, hospodárným a  účelným využitím materiálních, finančních a  lidských zdrojů. Předmětem ekonomického řízení jsou podle uvedených autorů aktivity (činnosti), slabá místa, analytické a rozhodovací procesy z výsledků permanentníhoporovnávání plánu se skutečností. Zjednodušeně lze ekonomické řízení chápat také jako systém pro plánování a hodnocení ekonomické efektivnosti.

Jak je patrno z výše uvedeného textu, ekonomické řízení je spojovános ekonomickými kategoriemi efektivnosti, hospodárnosti a  účelnosti neboli s  tzv. konceptem 3E (např. ECA 2011). Ten je pro účely finanční kontrolysubjektů českého veřejného sektoru, resp. české veřejné správy, upraven zákonem č.  320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, ve znění pozdějších předpisů. Uvedený zákon v § 2 definuje základní pojmy spojené s konceptem 3E ve veřejné správě takto: ■ hospodárnost: takové použití veřejných prostředků k zajištění stanovených

úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků, a to při dodrženíodovídající kvality plněných úkolů; ■ efektivnost: takové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše

možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem

prostředků vynaložených na jejich plnění; ■ účelnost: takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru

dosažení cílů při plnění stanovených úkolů.

Hospodárnost se měří především na vstupu a  vyžaduje, aby vstupy byly k dispozici ve správnou dobu, dostatečném množství, přiměřené kvalitě a za nejvýhodnější cenu. Efektivnost požaduje dosažení co nejlepšího vztahu mezi použitými prostředky a  dosaženými výsledky, výstupy a  dopady. Účelnost se hodnotí jako vztah plánovaných výsledků, výstupů a  dopadů a  skutečně dosažených cílů.

ECA (2011, s. 18) v souvislosti s problematikou auditu výkonnosti veveřejném sektoru vychází z tzv. logických modelů, které jsou založeny napředpokladu, že jakoukoli veřejnou aktivitu lze bez ohledu na její povahu analyzovat jako soubor finančních, organizačních a lidských zdrojů, které jsou uvolněny za účelem dosažení cílů se záměrem vyřešení určitých problémů (tržních selhání) postihujících cílové skupiny. Modely mají napomoci určení vztahů mezisocioekonomickými potřebami, které mají být danou aktivitou vyřešeny, a jejich cíli, vstupy, procesy, výstupy a důsledky, které podle chápání ECA zahrnují výsledky (okamžité změny) i dopady (dlouhodobější účinky). Na obrázku 1.2 je uveden příklad takového logického modelu. Obrázek 1.2: Logický model aktivity (programu) Zdroj: ECA (2011)

Efektivnost

Hospodárnost

Účelnost

Potřeby Exogenní

faktory

Důsledky

Dopady

Výsledky

Cíle Vstupy Procesy Výstupy


16

Z  obrázku jsou patrny vazby mezi jednotlivými zásadami konceptu 3E

a vztahy, pomocí nichž se poměřují. Zároveň se zdůrazňuje, že přestože mají

všechny tři zásady stejnou důležitost, nemělo by nikdy, pokud je to možné,

v rámci provádění kontroly a auditu chybět vyhodnocování účelnosti cobypoměřování vztahu mezi původními cíli programů a jejich konečnými důsledky.

U  každé zásady lze zároveň pozorovat obecná rizika s  ní spojená, jak plyne

z následující tabulky 1.1.

Tabulka 1.1: Obecná rizika spojená s hodnocením 3E

Hospodárnost Efektivnost Účelnost

Plýtvání: používání zdrojů, které

nejsou pro dosažení daných

výstupů a výsledků nutné

Ztráty: použité zdroje nevedou

k požadovaným výstupům

Chybná koncepce: nedostatečné

posouzení potřeb, nejasné

cíle, nemožnost realizace,

nedostatečné prostředky

Přeplácení: pořizování

používaných zdrojů za vyšší

náklady, než mohly být pořízeny

Neoptimální poměr vstupu

a výstupu: např. nízká

produktivita práce

Nedostatky v řízení: neplnění

cílů, nestanovení priorit mezi cíli,

nedůsledná kontrola plnění cílů

Zbytečný luxus: platby za vyšší

kvalitu vstupu, než jaká je nutná

pro dosažení žádoucích výstupů

a výsledků

Pomalá realizace programu:

časové prodlevy spojené

s navýšením nákladů

Externality: náklady vzniklé

subjektům mimo rámec programu

(neidentifikovány a mimo

kontrolu) Zdroj: vlastní s využitím ECA (2011) Smyslem hodnocení hospodárnosti je tedy stanovit, zda byly k dosažení cílů zvoleny nejvhodnější vstupy za nízké náklady. U efektivnosti se posuzuje, zda mezi použitými zdroji a dosaženými výstupy a výsledky existuje nejlepší vztah, pokud jde o kvantitu, kvalitu a čas. Účelnost hodnotí míru naplnění různých typů cílů. Problémem českého veřejného sektoru je ale stále ještě to, že zatímco na úrovni legislativy je koncept 3E v obecné rovině nastaven a manažeři jsou s ním vesměs obeznámeni, v praxi mnohdy řízení ekonomických systémůnerobíhá v souladu se třemi výše popsanými zásadami, ale omezuje se spíše na monitorování čerpání rozpočtových prostředků.

Příčin tohoto stavu je patrně více, jak bylo ostatně ověřeno i v rámci výzkumu

prováděného mezi manažery státní správy v r. 2012. Patří mezi ně (Vodáková


17

2012b) absence koncepce a strategie ekonomického řízení rozpracovaná nanižší stupně řízení, absence ukazatelů a měřítek hodnocení hospodárnosti,efektivnosti a účelnosti, nedostatečné nastavení pravidel odpovědnosti, stimulace

a penalizace za prováděné aktivity a úkoly, vysoký stupeň centralizace řídicích

procesů, zejména delegování úkolů a  poměrně malý prostor pro samostatné

rozhodování na nižších stupních řízení, absence poptávky po ekonomickém

řízení ze strany státu a vrcholových manažerů, příp. komplikovaná a navzájem

nenávazná legislativa (zejména plán, rozpočet, účetnictví). Mimo to bylo mezi

manažery veřejného sektoru zjištěno poměrně nízké povědomí o  nástrojích

a metodách ekonomického řízení, mnohdy byl v této souvislosti kritizován také

nedostatečný systém interních školení.

Ochrana a Půček (2011, s. 15), kteří pojímají efektivní řízení ve veřejnésprávě také ve vztahu ke konceptu 3E, formulují zároveň nezbytné předpoklady pro

jeho dosažení. Jde podle nich především o nastavení odpovídajících vnějších

i vnitřních rámcových podmínek, disponibilitu subjektů pro řízení, adekvátní

nastavení cílů, průběžné plnění těchto cílů a zpětnou vazbu ve vztahu k plnění

stanovených ukazatelů. Tyto předpoklady jsou spolu s jejich stručným obsahem

popsány v tabulce 1.2.

Tabulka 1.2: Základní předpoklady efektivního řízení ve veřejné správě

Předpoklad (rys) Obsah daného předpokladu

Vnější rámcové podmínky Odpovídající „pravidla hry“ nastavená vnější autoritou

Vnitřní rámcové

podmínky

Vlastní pravidla pro výkon efektivního řízení, sdílená institucionální kultura

a sdílené hodnoty k výkonu efektivního řízení

Disponibilita řídicích

subjektů

Odborná připravenost, manažerské dovednosti a morální bezúhonnost řídicích

subjektů

Adekvátní stanovení cílů Vhodně stanovené cíle s jasně definovanými ukazateli

Plnění cílů Cíle stanoveny v rámci předběžné analýzy spolu s definováním zdrojů s ohledem

na hospodárnost, efektivnost, účelnost

Zpětná vazba o plnění

stanovených ukazatelů

Získávání informací o plnění ukazatelů cílů s následnou (průběžnou) korekcí

Zdroj: Ochrana, Půček (2011)

Výchozím předpokladem efektivního řízení je podle autorů nastavenívnějších rámcových podmínek (příslušné legislativy), v  jejichž prostoru se řízení

odehrává. Tyto hranice definují možnosti, ve kterých se řídicí subjektyrozhodují. Dále je nezbytné stanovit motivující vnitřní rámcové podmínky řízení,


18

tj. institucionální kulturu a sdílené hodnoty, které by měly vycházet z funkční

vize (strategie). Od řídicích subjektů se za účelem dosažení efektivního řízení

předpokládají manažerské dovednosti, morální bezúhonnost a odbornázpůsobilost. Neméně důležité je také adekvátní nastavení cílů a jasně definovaných

ukazatelů jejich plnění. Poté je nezbytné sledovat a hodnotit průběžné plnění

cílů a ukazatelů, zejména s ohledem na hospodárnost, efektivnost a účelnost.

Součástí hodnocení je také zjišťování odchylek a včasné nastavení případných

korekčních opatření.

Je otázkou, nakolik jsou v  současné době výše uvedené předpoklady pro efektivní řízení v  české veřejné správě naplňovány. Ochrana a  Půček (2011) považují za problematické zejména dosažení dvou posledně uvedenýchpředokladů. Jako důvod zmiňují zastaralost (opožděnost) informací, podle nichž se mnohdy ve veřejném sektoru subjekty rozhodují, a návazné zpožděníprovedených korekčních opatření. Prevence nepříznivého vývoje tedy nenastane bezprostředně po analýze tohoto stavu, ale s určitým časovým zpožděním.

Problém usměrňování ekonomických systémů v  souladu s  konceptem 3E se samozřejmě netýká pouze České republiky. Již několik desetiletí se vyspělé země světa snaží zapojit do řízení veřejného sektoru tzv. manažerské nástroje a přejít tak od spíše administrativního stylu řízení typického pro veřejný sektor v  minulosti k  řízení charakteristickému zapojením metod a  nástrojů používaných původně výhradně podnikateli. Těch je celá řada, některé z nich jsou použitelné jen v  rámci určité funkce řízení, jiné jsou komplexnější. Některé jsou používány pro analyzování, jiné pro rozhodování, další pro realizaci a její kontrolu. Volba vhodného nástroje může být ovlivněna také úrovní, na které je řízení realizováno.

Zapojení manažerských nástrojů do řízení veřejného sektoru je metodicky podporováno a prakticky monitorováno např. ze strany OECD, která v r. 2007 a 2008 provedla rozsáhlý výzkum používaných účetních a rozpočtovýchmetodik a  dále také technik používaných pro hodnocení výkonnosti veřejného sektoru, zejména na úrovni státní správy. Na základě zveřejněných dat bylo zjištěno, že naprostá většina vyspělých zemí světa používala v uvedenémobdobí jeden nebo i více nástrojů k monitorování výkonnosti aktivit veřejného sektoru. Česká republika bohužel v tomto výzkumu patřila k nepatrné menšině vyspělých zemí, které deklarovaly, že hodnocení výkonnosti žádným způsobem neprovádějí.

Ostatní země pro hodnocení výkonnosti používaly srovnávání skutečnosti se  stanovenými výkonnostními cíli či měřítky, příp. sestavovaly jednorázové zprávy o  výkonnosti (většinou roční), mnohé používaly i  další manažerské nástroje, zejména benchmarking nebo reporting. Přestože ale mnohé vyspělé země některý z nástrojů vyhodnocování výkonnosti veřejného sektoru v r. 2007 používaly, pouze malá část z nich prohlašovala, že výsledky měření výkonnosti byly brány v potaz při rozpočtovém vyjednávání a zejména konečnémrozhodování o alokaci zdrojů. Ukázalo se také, že nedosažení výkonnostních cílů ve většině případů nevedlo k negativním důsledkům vůči realizátorům programů, ať již šlo o zastavení neúspěšných programů, zvýšený dohled nad nimi,omezení rozpočtových zdrojů, příp. vyvození osobní odpovědnosti. Zdá se tedy, že používání manažerských nástrojů řízení ve veřejném sektoru ve sledovaném období většinou nevedlo k  významnému zvýšení alokační efektivnosti, ani k  vyvození důsledků v  případě negativních odchylek od výkonnostních měřítek a cílů.

Curristine a Lonti (2007) docházejí ke stejnému závěru, kdy konstatují, že dopady použití nástrojů do zvýšení efektivnosti a výkonnosti veřejnéhosektoru zatím nejsou z různých příčin příliš prokazatelné. Uvedení autoři nicméně identifikují tři faktory, které mohou podle jejich názoru prokazatelně zvýšit výkonnost veřejného sektoru. Jedná se o (Curristine, Lonti 2007, s. 2): ■ decentralizaci politické moci a odpovědnosti za výdaje na jasně definované

subjekty; ■ použití vhodných technik řízení lidských zdrojů; ■ rozšíření okruhu prováděných činností.

Decentralizace politické moci a odpovědnosti za výdaje musí býtdoprovázena odpovídající fiskální decentralizací. V tom případě může posílitkonkurenční tlaky při zabezpečování veřejných služeb a může vést k redukci personálu na úrovni státní správy a  úspoře nákladů. Při řízení lidských zdrojů by měly být využívány peněžní i  nepeněžní stimuly. Vysoká úroveň mezd a  platů ve veřejném sektoru v  porovnání se sektorem tržním může vést podle zjištění OECD k neefektivnosti. Na druhé straně je ale odpovídající úroveň oceňování ve veřejném sektoru předpokladem pro získání kvalifikovaného personálu, je proto třeba hledat v  této oblasti vhodný kompromis.  Jako velmi důležitý se také jeví důraz na podporu nepeněžních stimulů, jako jsou např. uspokojení z prováděné práce a vnitroorganizační etika.

Rozšíření okruhu prováděných činností může podle autorů také vést ke zvýšení výkonnosti, a to prostřednictvím realizace úspor z rozsahupramenících ze snížení režijních nebo fixních nákladů na jednotku produkce. V tomto případě je ale třeba zvážit rovněž další dopady, např. dostupnost služeba jejich kvalitu. Jako velice potřebná se ukázala také snaha využít nově získané informace o výkonnosti již v průběhu plánovacího a rozpočtového procesu. Bohužel, přestože tato data jsou mnohde k dispozici, zatím se je nijak výrazně

20

nedaří implementovat do procesu skutečné tvorby rozpočtu, resp.rozpočto

vých vyjednávání. Důvodem ovšem v tomto případě není neúčinnostmana

žerských metod a nástrojů, ale spíše již zmíněný nedostatek politické vůle ke

změnám rozpočtové legislativy a  rozpočtových vyjednávání (Blöndal 2003),

příp. neochota nebo neschopnost dostupných manažerských nástrojů v praxi

využívat.

Dílčí závěr

Ekonomické řízení ve veřejném sektoru lze ve shodě s aktuálním stavempozná

ní popsat jako řízení ekonomických systémů organizace v souladu s konceptem

3E, tj. hospodárností, efektivností a účelností. Jeho cílem je plnění plánovaných

záměrů a úkolů organizace za současného hospodárného, efektivníhoa účel

ného využití dostupných zdrojů. Je zjevné, že cílového stavu nelze dosáhnout

výhradně za použití tradičních administrativních metod řízení, ale že je naopak

nutno do procesu řízení veřejného sektoru zapojovat vhodné manažerskéná

stroje a metody, které ovlivňování ekonomických systémů v souladus koncep

tem 3E umožní a podpoří.

Následující kapitoly knihy se proto zaměřují na některé z vhodných řídicích

nástrojů a nastiňují možné směry jejich využití v organizacích veřejnéhosekto

ru. Některé ze zmíněných nástrojů, jako např. finanční účetnictví a výkaznictví,

jsou manažerům veřejného sektoru samozřejmě známé, vzhledem k probíhající

reformě veřejných financí se ale podstatně mění jejich obsah, význami mož

nosti využití v procesu ekonomického řízení. Použití jiných nástrojů, jako např.

finanční analýzy nebo benchmarkingu, není zatím příliš rozšířené, a to zejména

na úrovni státní správy.



       
Knihkupectví Knihy.ABZ.cz - online prodej | ABZ Knihy, a.s.
ABZ knihy, a.s.
 
 
 

Knihy.ABZ.cz - knihkupectví online -  © 2004-2018 - ABZ ABZ knihy, a.s. TOPlist