načítání...


menu
nákupní košík
Košík

je prázdný
a
b

E-kniha: Národní parlamenty a evropská integrace: kolektivní aktér politického systému EU? – Petr Kaniok

Národní parlamenty a evropská integrace: kolektivní aktér politického systému EU?

Elektronická kniha: Národní parlamenty a evropská integrace: kolektivní aktér politického systému EU?
Autor: Petr Kaniok

– Publikace se zabývá rolí, kterou parlamenty členských zemí EU měly a mají jako kolektivní aktér politického systému EU. Vysvětluje historický vývoj tohoto aktérství a poté analyzuje využití instrumentů, které parlamenty dostaly k ... (celý popis)
Titul je skladem - ke stažení ihned
Médium: e-kniha
Vaše cena s DPH:  275
+
-
9,2
bo za nákup

hodnoceni - 0%hodnoceni - 0%hodnoceni - 0%hodnoceni - 0%hodnoceni - 0%   celkové hodnocení
0 hodnocení + 0 recenzí

Specifikace
Nakladatelství: » Masarykova univerzita
Dostupné formáty
ke stažení:
PDF
Upozornění: většina e-knih je zabezpečena proti tisku a kopírování
Médium: e-book
Rok vydání: 2016
Počet stran: 250
Úprava: 1 online zdroj (252 pages)
Jazyk: česky
ADOBE DRM: bez
ISBN: 978-80-210-8341-7
Ukázka: » zobrazit ukázku
Popis

Publikace se zabývá rolí, kterou parlamenty členských zemí EU měly a mají jako kolektivní aktér politického systému EU. Vysvětluje historický vývoj tohoto aktérství a poté analyzuje využití instrumentů, které parlamenty dostaly k dispozici Lisabonskou smlouvou. Autor se zaměřuje na praxi kontroly subsidiarity u legislativních návrhů a vysvětluje, proč a do jaké míry se parlamenty na kolektivní kontrole legislativy podílejí. Dochází k závěru, že parlamenty své kolektivní aktérství chápou jako brzdu evropské integrace. Tento závěr autor interpretuje také v obecném politickém kontextu, přičemž zdůrazňuje potřebu kolektivní aktérství parlamentů v EU výrazně zefektivnit a zatraktivnit.

(kolektivni akter politickeho systemu EU?)
Předmětná hesla
Zařazeno v kategoriích
Petr Kaniok - další tituly autora:
Evropské politické strany po východním rozšíření EU Evropské politické strany po východním rozšíření EU
Šance zpola využitá -- Česká republika a strategie Evropa 2020 Šance zpola využitá
 (e-book)
České předsednictví Rady EU – most přes minulost České předsednictví Rady EU – most přes minulost
 
Recenze a komentáře k titulu
Zatím žádné recenze.


Ukázka / obsah
Přepis ukázky

Národní parlamenty

a evropská integrace:

kolektivní aktér

politického systému EU?

Petr Kaniok

CZ Publikace „Národní parlamenty a evropská integrace: kolektivní aktér politického systému EU?“ se zabývá rolí, kterou parlamenty členských zemí EU měly a mají jako kolektivní aktér politického systému EU. Publikace vysvětluje historický vývoj tohoto aktérství a poté cílí na jeho současnou podobu. V této souvislosti studie analyzuje využití instrumentů, jež parlamenty dostaly k  dispozici Lisabonskou smlouvou. Kniha se zaměřuje na praxi kontroly subsidiarity u legislativních návrhů a vysvětluje, proč a do jaké míry se parlamenty na kolektivní kontrole legislativy podílejí. Hlavním závěrem knihy je, že parlamenty své kolektivní aktérství chápou jako brzdu evropské integraci. Akademické závěry kniha interpretuje také v obecném politickém kontextu, přičemž zdůrazňuje potřebu kolektivní aktérství parlamentů v EU výrazně zefektivnit a zatraktivnit. ENG The book „National Parliaments and European Integration: A Collective Actor in the EU Political System?“ is concerned with the role that national parliaments of EU Member states have had as a collective actor in the EU political system. The publication explains the historical development of this actorness and analyses its current form. In this regard, this monograph evaluates the use of instruments that have been provided to the national parliaments by the Lisbon Treaty. It explains why and to what extent parliaments participate in the collective scrutiny. The main finding of the book is that parliaments primarily understand their collective actorness as a brake to further European integration. Academic findings of the book are also set in the general political context stressing the need to improve the effectiveness of parliaments ́ collective actorness.

Národní parlamenty a evropská integrace:

kolektivní aktér politického systému EU?

Petr Kaniok

ISBN 978-80-210-8341-7

Masarykova univerzita

Fakulta sociálních studií

Mezinárodní politologický ústav

Ediční řada MonografiE

Svaz Ek č. 64 NÁRODNÍ PARLAMENTY A EVROPSKÁ INTEGRACE: KOLEKTIVNÍ AKTÉR POLITICKÉHO SYSTÉMU EU?

MASARYKOVA UNIVERZITA

FAKULTA SOCIÁLNÍCH STUDIÍ

MEZINÁRODNÍ POLITOLOGICKÝ ÚSTAV

BRNO 2016 Petr KanioK Publikace vychází s finanční podporou Konrad-Adenauer-Stiftung, zastoupení v Praze Vědecká redakce Masarykovy univerzity: prof. MUDr. Martin Bareš, Ph.D. (předseda) Mgr. Iva Zlatušková (místopředsedkyně) Ing. Radmila Droběnová, Ph.D. Mgr. Michaela Hanousková doc. Mgr. Jana Horáková, Ph.D. doc. PhDr. Mgr. Tomáš Janík, Ph.D. doc. JUDr. Josef Kotásek, Ph.D. Mgr. et Mgr. Oldřich Krpec, Ph.D. prof. PhDr. Petr Macek, CSc. doc. Ing. Petr Pirožek, Ph.D. doc. RNDr. Lubomír Popelínský, Ph.D. Mgr. David Povolný Mgr. Kateřina Sedláčková, Ph.D. prof. RNDr. David Trunec, CSc. prof. MUDr. Anna Vašků, CSc. doc. Mgr. Martin Zvonař, Ph.D. PhDr. Alena Mizerová (tajemnice) Recenzenti:

prof. PhDr. Vít Hloušek, Ph.D.

doc. Daniel Marek, Ph.D., M.A.

doc. JUDr. Lenka Pítrová, CSc.

© 2016 Masarykova univerzita

© 2016 Petr Kaniok

ISBN 978-80-210-8355-4 (online : pdf)

ISBN 978-80-210-8341-7 (brož. vaz.)

5OBSAH

OBSAH

PŘEDMLUVA ........................................................................................9

ÚVOD ....................................................................................................11

1. CÍLE A POSTUP TEXTU ................................................................. 15

1.1 Cíle studie ...................................................................................... 15

1.2 Vymezení pojmů ............................................................................17

1.2.1 Subsidiarita ...........................................................................18

1.2.2 Proporcionalita ......................................................................23

1.2.3 Kontrola .................................................................................24

1.3 Teoretické zakotvení .....................................................................26

1.3.1 Institucionalismus racionální volby ......................................27

1.3.2 Historický institucionalismus ...............................................30

1.3.3 Sociologický institucionalismus ............................................33

1.3.4 Diskurzívní institucionalismus .............................................35

2. REFLEXE VÝZKUMU .....................................................................38

2.1 Hypotézy........................................................................................46

2.2 Použité metody a zkoumaná data .................................................50

3. MEZIPARLAMENTNÍ SPOLUPRÁCE

A KOLEKTIVNÍ KONTROLA: FORMÁLNÍ NASTAVENÍ

A VÝVOJ DO PŘIJETÍ LISABONSKÉ SMLOUVY ............................53

3.1 Období do přijetí Smlouvy o EU ...................................................54

3.2 Období do přijetí Amsterodamské smlouvy .................................57

3.3 Období do přijetí Smlouvy z Nice .................................................59

3.4 Období do vzniku Smlouvy o ústavě pro Evropu .........................60

3.5 Období do vzniku Lisabonské smlouvy ........................................63

NÁRODNÍ PARLAMENTY A EVROPSKÁ INTEGRACE: KOLEKTIVNÍ AKTÉR POLITICKÉHO SYSTÉMU EU?6

3.6 Lisabonská smlouva a nové mechanismy kolektivní

kontroly evropské integrace národními parlamenty ....................72

3.7 Post-lisabonská etapa ..................................................................76

3.8 Shrnutí vývoje kolektivní spolupráce ...........................................83

4. NASTAVENÍ MECHANISMŮ KONTROLY

A KOMUNIKACE V ČLENSKÝCH STÁTECH EU ..............................87

4.1 Deliberace kolektivní kontroly v členských státech EU ...............87

4.2 Individuální případové studie ......................................................96

4.2.1 Velká Británie ........................................................................97

4.2.2 SRN ......................................................................................102

4.2.3 Francie .................................................................................106

4.2.4 Česká republika ...................................................................108

4.2.5 Švédsko .................................................................................113

4.2.6 Shrnutí individuálních případů ...........................................116

5. PRAXE KOLEKTIVNÍ KONTROLY EVROPSKÉ

INTEGRACE NÁRODNÍMI PARLAMENTY .....................................118

5.1 Individuální případy ....................................................................118

5.1.1 Nařízení Rady o právu na kolektivní akce (Monti II) ..........118

5.1.2 Nařízení EPPO .....................................................................122

5.2 Odůvodněná stanoviska 2010–2014 .......................................... 125

5.2.1 Rok 2010 ..............................................................................130

5.2.2 Rok 2011 ..............................................................................133

5.2.3 Rok 2012 ..............................................................................138

5.2.4 Rok 2013 ..............................................................................142

5.2.5 Rok 2014 ..............................................................................146

5.2.6 Shrnutí analýzy obsahu odůvodněných stanovisek ............148

5.3 Analýza kolektivní kooperace národních parlamentů ...............149

5.3.1 Dataset a proměnné ............................................................150

5.3.2 Pravděpodobnost využití databáze IPEX ............................ 165

5.3.3 Shrnutí analýz pravděpodobnosti využití

kolektivní kontroly .............................................................. 174

5.3.4 Míra využívání kolektivní spolupráce ..................................177

5.3.5 Shrnutí analýzy míry využití kolektivní kontroly ............... 187

7OBSAH

ZÁVĚR ...............................................................................................189

Vyhodnocení hypotéz a shrnutí výzkumné otázky ............................189

Vyhodnocení kolektivní parlamentní kontroly v letech

2010 až 2014: příliš mnoho karet, příliš mnoho barev? ..................198

POUŽITÉ ZDROJE A LITERATURA ................................................202

SHRNUTÍ ..........................................................................................232

SUMMARY ........................................................................................236

PŘÍLOHY ...........................................................................................246

Příloha A: Zkratky zemí .....................................................................246

Příloha B: Euroskeptické strany v zemích EU ..................................247

REJSTŘÍK ..........................................................................................249PŘEDMLUVA PŘEDMLUVA Předkládaná publikace, byť je individuálním dílem jednoho autora, by nejspíše nikdy nevznikla nebýt řady důležitých lidí a okolností, které do jejího osudu buď konstatně, či alespoň v některých fázích jejího vzniku, vstupovali. Rád bych jim na tomto místě srdečně a adresně poděkoval či zmínil jejich přínos.

Výzkum, který za publikací stojí, jsem zčásti prováděl v rámci plnění grantu „bEUcitizen – All Rights Reserved? Barriers towards EUropean CITIZENship (320294)“, který prostřednictvím 7. Rámcového programu financuje Evropská unie. Projekt „bEUcitizen“ představoval nejen pobídku a možnost pro výzkum národních parlamentů v kontextu evropské integrace, ale také velkou inspiraci plynoucí například z výročních setkání konsorcia projektu. Kritické reflexe zahraničních kolegů byly nesmírně cenné a bohaté, za což jim patří velký dík.

Druhé institucionální poděkování patří Katedře mezinárodních vztahů a evropských studií Fakulty sociálních studií Masarykovy univerzity a Mezinárodnímu politologickému ústavu stejné fakulty. Obě pracoviště mně vytvořila vynikající a stimulující podmínky pro prezentovaný výzkum, za což bych vedení obou institucí rád poděkoval.

V individuální rovině zaslouží velký dík Vít Hloušek, kromě jiného ředitel Mezinárodního politologického ústavu. Kromě institucionální podpory mě podporoval také lidsky a kolegiálně, ať už radou či reflexí textu v různých fázích jeho vzniku. Oceněníhodnými komentáři k rukopisu přispěla také Markéta Pitrová z Masarykovy univerzity. Děkuji rovněž Robertu Zbíralovi z Právnické fakulty Univerzity Palackého, který rukopis prošel a vybavil mě velmi kritickou a užitečnou reflexí. Rád bych poděkoval všem ochotným pracovníkům administrativních složek národních parlamentů, kteří se mně věnovali jak osobně, tak korespondenčně. Jmenovitě bych rád ocenil ochotu a zájem Jana Grince a Jiřího Kautského ze Senátu

NÁRODNÍ PARLAMENTY A EVROPSKÁ INTEGRACE: KOLEKTIVNÍ AKTÉR POLITICKÉHO SYSTÉMU EU?10

Parlamentu České republiky a Filipa Ficnera a Kláry Urbanové

z Poslanecké sněmovny České republiky. Kláře Šubrtové a Martinu

Hrabálkovi bych rád poděkoval za doporučení či zprostředkování

vhodných kontaktů. Lucii Kolářové bych rád poděkoval za preciz

ní a milou korekturu jedné z verzí rukopisu. Neadresně a přesto

vděčně bych rád poděkoval studentům, kteří pod mým vedením

psali bakalářské či magisterské práce, jež se problematice národ

ních parlamentů a EU věnovaly. Jejich výzkumy a diskuze nad nimi

do značné míry stimulovaly a rozvíjely také můj zájem o toto téma.

Totéž platí pro studenty mnou vyučovaných kurzů a seminářů o ev

ropské integraci, které se věnují tématice institucí v kontextu inte

gračního procesu.

V neposlední řadě patří dík recenzentům knihy, a to Lence

Pítrové z Univerzity Karlovy, Danu Markovi z Univerzity Palackého

a Vítu Hlouškovi z Masarykovy univerzity. Jejich cenné a konkrétní

připomínky přispěly ke kvalitě textu. Případné nedostatky či ne

přesnosti samozřejmě padají na můj vrub.

11ÚVOD

ÚVOD

Evropská integrace se téměř celou dobu existence potýká s otáz

kou demokratické legitimity a odpovědnosti. V její institucionální

a rozhodovací struktuře se tyto debaty nejvíce odrazily v podobě

přímých voleb do Evropského parlamentu (EP), jejichž zavedení

bylo důležitým stimulem demokratizačních a legitimizačních ten

dencí. Zejména v posledních letech, kdy vliv Evropské unie (EU)

zasahuje do velkého množství oblastí politického, společenského

či ekonomického života (a kdy souběžně dochází k oslabování pod

pory evropské integrace ze strany občanů), se EU a její členské státy

snaží předložit a realizovat nové inovativní metody a nástroje, jež

by EU občanům pomyslně přiblížily. Příkladem může být koncept

evropského občanství, institut tzv. evropského ombudsmana, ale

také zapojení národních parlamentů a jejich komor do rozhodova

cího procesu v EU. Právě posledně zmíněnou institucionální ino

vaci, kterou do primárního práva EU zavedla Lisabonská smlouva,

předložená práce analyzuje. Následující analýza se zaměřuje na

vývoj kolektivní spolupráce národních parlamentů a jejich komor

a evaluaci dosavadních výsledků. Jedná se tak o první komplexní

zpracování tohoto fenoménu nejen v českém, ale také v evropském

kontextu.

V nejširší rovině plní zastupitelské sbory demokratických zemí

tři základní funkce. V prvé řadě se jedná o legislativní funkci,

znamenající, že parlamenty se podílí na vzniku a přijímání závaz

ných předpisů, jež upravují běžný chod politického systému. Za

druhé se jedná o funkci reprezentativní, kdy parlamenty utváří

spojnici mezi zájmy občanů-voličů a rozhodovacími institucemi.

Konečně za třetí, parlamenty tradičně plní deliberační funkci, jež

spočívá v roli parlamentu jako fóra pro politickou debatu, kde by

měly být zvažovány alternativy řešení (Cooper 2012: 442). K pl

ně ní těchto tří funkcí docházelo dlouhou dobu výlučně na národní

úrovni a podle míry jejich přítomnosti byly zastupitelské sbory

NÁRODNÍ PARLAMENTY A EVROPSKÁ INTEGRACE: KOLEKTIVNÍ AKTÉR POLITICKÉHO SYSTÉMU EU?12

posuzovány vzhledem k míře jejich skutečného parlamentního charakteru (Judge, Earnshaw 2008).

Evropská integrace, zvláště její moderní podoba související s proměnou převážně ekonomicky laděných Evropských společenství do EU, jejíž cíle a ambice ekonomickou integraci přesahují, posunula národní parlamenty do specifické a dvojznačné role. Z optimistického pohledu lze evropskou integraci vnímat jako novou příležitost pro národní parlamenty, které jejím prostřednictvím mohou lépe reprezentovat a prosazovat zájmy občanů. Tuto argumentaci často používá také samotná EU, která jejím prostřednictvím obhajuje nutnost většího zapojení národních zastupitelských sborů. Dlužno nicméně dodat, že tento pohled není příliš častý. Naopak, tvrzení, že národní parlamenty členských zemí EU jsou hlavní institucionální obětí evropské integrace, se v posledních letech stalo dominantním názorem, který se v souvislosti s národními parlamenty a EU objevuje. Zmíněná formulace, nacházející se na hranici mezi akademickým závěrem a bonmotem

1

, je do značné míry výsledkem

zájmu, který politická věda v posledních letech o roli národních parlamentů a parlamentarismu obecně v kontextu evropské integrace vyvinula. Tento zájem je pak logickou reflexí politické reality – kvalitativní proměna evropské integrace, která získala obrovskou dynamiku zejména od začátku 90. let 20. století, národním parlamentům zvýšenou roli v EU přisoudila, byť zárodky parlamentní kontroly lze pozorovat již v 70. letech 20. století. Dosud nejexplicitněji a nejpodrobněji tak učinila Lisabonská smlouva, účinná verze primárního práva EU od prosince 2009. Téma parlamentarismu v EU pak souvisí s často skloňovaným demokratickým či legitimizačním deficitem evropské integrace, problémem, který se ve výzkumu integračního procesu objevuje zejména od konce 80. let 20. století.

Vnímání národních parlamentů jako obětí evropské integrace je výsledek průniku řady publikací, analyzujících především partikulární aspekty vztahu národní parlamenty versus EU. Příkladem mohou být texty zaměřené na sílu a efektivitu kontrolních mechanismů, jež mají parlamenty ve vztahu ke svým exekutivám, či publikace analyzující koordinační mechanismy, případně formální 1

Oba žánry se nemusí zákonitě vylučovat.


13ÚVOD

možnosti, které primární právo EU národním parlamentům dává. V této rovině je zmíněný pesimismus nejspíše na místě – ať jako kompaktní parlamenty, či jako jejich komory, zastupitelské sbory jsou jako individuální aktéři v procesu evropské integrace v nevýhodě. Příčin tohoto stavu je celá řada – za příklady lze uvést omezenou kapacitu parlamentů, nedostatečnou expertízu, primární zájem poslanců o vnitrostátní politická témata a v neposlední řadě neexistenci efektivních přímých kanálů

2

k ovlivňování politického

systému EU. Otázkou je, jaké možnosti a jaké perspektivy mají národní parlamenty a jejich komory jako kolektivní aktéři. Této rovině aktérství dosud bylo věnováno mnohem méně pozornosti, přičemž spolupráce národních parlamentů na evropské úrovni se intenzifikuje od začátku 90. let 20. století a v souvislosti s přijetím Lisabonské smlouvy získala také konkrétní instrumenty. Zjevnou příčinou nižšího zájmu může být fakt, že Lisabonská smlouva platí od konce roku 2009 a mechanismy, které utvořila, nepracují tak dlouho, aby bylo k dispozici dostatečné množství dat, která by posloužila jako základ robustní analýze. Na druhou stranu, v roce 2014 lze konstatovat, že určité elementární údaje již existují a že mechanismy kolektivní kontroly, s patřičným zasazením do historického kontextu, analyzovat lze. Cílem předloženého textu je takovouto analýzu provést, a to prostřednictvím popisu a analýzy vývoje kolektivní spolupráce národních parlamentů v EU a analýzy fungování mechanismů kolektivní kontroly v rozmezí let 2009–2014. Druhým cílem studie pak je zmapovat vývoj kolektivní spolupráce národních parlamentů v kontextu evropské integrace – v této rovině se tedy text nezaměřuje pouze na kontrolu, ale bere v úvahu také spolupráci ve smyslu komunikace, koordinace a tvorby kolektivních institucí.

Studie je rozdělena do několika kapitol. První z nich vysvětluje

postup a cíle textu. Součástí této kapitoly je rovněž vysvětlení teoretického zakotvení studie, které spočívá ve čtveřici neoinstitucionálních teorií. Následuje kapitola reflektující výzkum role národních parlamentů v evropské integraci s důrazem na výzkum kolektivních 2

Myšlena je existence instituce, která by zájmy národních parlamentů zastu

povala stejně, jako například Rada EU reprezentuje zájmy exekutiv či Výbor

regionů zájmy regionálních a lokálních samosprávných orgánů.

NÁRODNÍ PARLAMENTY A EVROPSKÁ INTEGRACE: KOLEKTIVNÍ AKTÉR POLITICKÉHO SYSTÉMU EU?14

aktivit národních parlamentů, případně vnímání národních parla

mentů jako kolektivního aktéra působícího v politickém systému

EU. Tato část předchází deskriptivní kapitole z toho důvodu, že

přehledný a ucelený popis kolektivní spolupráce neexistuje a do

savadní výzkum tento cíl nereflektoval – proto reflexe výzkumu

předchází faktografický úsek, byť zvykem bývá spíše opačné řazení

kapitol. Součástí této kapitoly jsou také metody a hypotézy. Násle

dující část studie popisuje a vysvětluje vývoj kontrolních pravo

mocí národních parlamentů s důrazem na vývoj jejich kolektivní

spolupráce od začátků evropské integrace do přijetí Lisabonské

smlouvy. V této kapitole jsou vysvětleny rovněž mechanismy ko

lektivní kontroly, které zavádí Lisabonská smlouva. Čtvrtá kapitola

studie stručně popisuje způsoby a mechanismy, které v jednotli

vých členských státech EU pro kolektivní spolupráci existují. Na

základě identifikovaných parametrů jsou jednotlivé komory vy

hodnoceny podle vymezené míry deliberace kolektivní kontroly.

Vzhledem k tomu, že mezi komorami a parlamenty členských zemí

EU jsou identifikovány velké rozdíly, je pro představení různých

mechanismů této kontroly podrobně analyzováno pět modelových

případů ilustrujících různou podobu výkonu kolektivní kontroly

3

.

Pátá část textu je věnována analýze fungování kontrolních a komu

nikačních mechanismů od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost

(1. 1. 2010) do konce roku 2014 (31. 12. 2014). Nejprve se text věnuje

analýze obsahu odůvodněných stanovisek, u kterých je zkoumána

argumentace komor a parlamentů. Následuje kvantitativní část,

která je postavena na autorem sestaveném datasetu. Ten pracuje

s legislativními položkami EU, které byly ve zkoumaném období

zaslány národním parlamentům a jejich komorám k vyjádření. Po

slední úsek je věnován závěrečnému shrnutí dosažených poznatků

a jejich diskuzi ve světle předchozího stavu poznání. Součástí zá

věru je také podkapitola mající rozměr policy advising. Jejím cílem

je poskytnout doporučení pro budoucí roli národních parlamentů

jako kolektivního aktéra evropské integrace.

3

Modelové případy byly vybrány s ohledem na kritéria, která jsou předsta

vena v úvodu kapitoly 5, kde jsou případy analyzovány. 1. CÍLE A POSTUP TEXTU

1. CÍLE A POSTUP TEXTU Cílem této kapitoly je v prvé řadě představit cíle a ambice celé studie. Následně budou konceptualizovány pojmy, které jsou pro studii klíčové – jedná se především o parlamentní kontrolu evropské integrace, kolektivní kontrolu evropské integrace, subsidiaritu atd. Třetí podkapitola představuje teoretické zakotvení studie, které spočívá v teoriích nového institucionalismu. Konečně čtvrtá podkapitola představí výzkumný design studie a vysvětlí použité metody. Celkově tak kapitola aspiruje na uvedení do problematiky a detailní vymezení rámce a postupu, který bude pro vlastní výzkum tématu použit. 1.1 Cíle studie Cíle studie lze ve stručnosti rozdělit na popisné a vysvětlující. Vzhledem k faktu, že vývoji a podobě kolektivní parlamentní kontroly a meziparlamentní spolupráce evropské integrace dosud nebyla věnována dostatečná pozornost, je prvním cílem studie popsat vývoj meziparlamentní spolupráce a kolektivní parlamentní kontroly, a to zejména s důrazem na institucionální vývoj meziparlamentní spolupráce v EU a vývoj této formy kontroly v právu EU. V této rovině má studie především sumarizační a popisné cíle, její ambicí není testovat teorie či prověřovat platnost kauzálních vztahů. Cílem studie je tedy odpovědět na empirickou výzkumnou otázku: „Jak se vyvíjela institucionalizace spolupráce a kolektivní kontroly národních parlamentů v EU?“

Druhým (a z pohledu hierarchie záměrů významnějším) obecným cílem studie je analyzovat, jak je meziparlamentní spolupráce

NÁRODNÍ PARLAMENTY A EVROPSKÁ INTEGRACE: KOLEKTIVNÍ AKTÉR POLITICKÉHO SYSTÉMU EU?16

a kolektivní kontrola skutečně prováděna v politické realitě. Studie se v této souvislosti zaměřuje na stručný popis a vysvětlení mechanismu kolektivní kontroly ve všech členských státech EU a posléze detailně popisuje průběh této kontroly – z hlediska použitých mechanismů a zapojených aktérů – na pěti případových studiích vybraných členských států EU. Ve vysvětlující části se analýza zaměřuje na databázi IPEX, která národním parlamentům členských zemí EU slouží ke vzájemné komunikaci a k monitoringu sekundární legislativy EU. Kromě jiného ji národní parlamenty také používají pro komunikaci v souvislosti se systémem tzv. včasného varování, pomocí něhož mohou národní parlamenty upozorňovat evropské instituce na porušení principu subsidiarity. V této rovině bude evaluována vysvětlující schopnost dosavadních známých teoretických explanací parlamentní kontroly. Zjišťováno bude, jak a zda se proměnné, které se týkají individuální kontroly, přenášejí také na kontrolu kolektivní. Kromě toho bude testována také vypovídací hodnota proměnných, které vytvořil dosavadní výzkum kolektivní parlamentní kontroly. V této rovině tak studie usiluje o vysvětlení toho, co ovlivňuje uskutečněnou kolektivní parlamentní kontrolu. Studie se tedy zaměří na analýzu politické reality a její vysvětlení.

Předložená studie chápe kontrolu v co nejširším pojetí a propojuje ji s konceptem komunikace. Komunikace, která je v případě této studie chápána jako využívání příslušné databáze, je totiž nutnou podmínkou pro úspěšný výkon kolektivní kontroly – zjednodušeně řečeno, pokud národní parlamenty nespolupracují a nenahrávají do společné platformy své vstupy, spolupráce nemůže fungovat, protože partnerům schází nezbytné informace. Ochota a vůle parlamentů používat IPEX do značné míry také indikuje, jak svých kontrolních pravomocí využívají – je totiž iluzorní domnívat se, že pouze a jen vydáním odůvodněného stanoviska mohou parlamenty vykonávat svou kontrolní funkci. Jak je zmíněno v kapitole 1.2.3, parlamentní kontrolu je třeba pro komplexní analýzu chápat šířeji než jen jako vydání negativního či kritického stanoviska.

Na tomto místě je korektní uvést, co vše studie záměrně opomíjí. V prvé řadě se práce podrobně nevěnuje individuální kontrole národních parlamentů, která byla zmíněna v předchozím odstavci

171. CÍLE A POSTUP TEXTU

jako zdroj možných vysvětlujících proměnných. Agenda indivi

duální kontroly je sice zmíněna v části reflektující stav výzkumu,

protože individuální a kolektivní kontrolu zcela oddělit nelze,

podrobně se jí ale text nezabývá. Důvodem je kromě jiného fakt,

že téma individuální kontroly je v odborné literatuře extenzivně

a aktuálně pokryto – příkladem je komplexní monografie Karlase

(2011b), která analyzuje nastavení individuální kontroly ve všech

členských státech EU, či řada kolektivních monografií a časopisec

kých studií zaměřených na individuální případy či na srovnání sku

piny zemí. Proto nejsou podrobně analyzovány všechny dostupné

nástroje a možnosti, které Lisabonská smlouva dává parlamentům

a komorám v individuální rovině – konkrétně se jedná například

o zapojení do činnosti EU v oblasti prostoru spravedlnosti a práva,

zapojení do politické kontroly Europolu a Eurojustu či možnost

žalovat prostřednictvím národních vlád EU za porušení principu

subsidiarity. Jedná se totiž o aktivity, pro které parlamenty a ko

mory nepotřebují spolupracovat a nevystupují v nich jako kolek

tivní aktér. Studie se dále nezaměřuje na kontrolní roli Evropského

parlamentu (EP), který představuje relevantního parlamentního

aktéra uvnitř politického systému EU. Studie také nevěnuje větší

pozornost problematice demokratického deficitu a legitimity v EU,

což jsou témata, která s výzkumem role a fungování národních par

lamentů v EU úzce souvisí. Problematika demokratického deficitu

je tak krátce zmíněna pouze v části, která se věnuje reflexi stavu

poznání, a to v kontextu fenoménu tzv. deparlamentarizace.

1.2 Vymezení pojmů

Vzhledem k tomu, že se studií prolíná několik nejednoznačných

a přitom často se opakujících pojmů, jeví se jako důležité hned

v jejím začátku vysvětlit a vymezit, jak jsou klíčové koncepty, jež

se textem prolínají – subsidiarita a proporcionalita, kontrola a ko

operace – v textu chápány a používány. Touto nejednoznačností

je myšlena například skutečnost, že termíny jako subsidiarita či

proporcionalita mají v právnické vědě odlišný význam než v polito

logii. Cílem podkapitoly 1.2 také není podat o daných konceptech

NÁRODNÍ PARLAMENTY A EVROPSKÁ INTEGRACE: KOLEKTIVNÍ AKTÉR POLITICKÉHO SYSTÉMU EU?18

vyčerpávající výklad či celistvě shrnout akademickou reflexi jejich obsahu. Největší míra pozornosti je věnována konceptu subsidiarity, protože se jedná o pojem, který pro výkon kolektivní parlamentní kontroly sehrává nejdůležitější roli. Definovány jsou dále termíny proporcionalita a kontrola. 1.2.1 Subsidiarita Termín subsidiarita

4,5

, na jehož aplikaci je postavena kolektivní kon

trola národních parlamentů a jejich komor, se v evropské integraci začal objevovat již v závěru 70. let 20. století – paradoxně jako argument pro rozšíření pravomocí EK, přičemž hlavními promotéry subsidiarity byli křesťansko-demokratičtí poslanci EP. Subsidiarita byla v této době chápána jako přesun části suverenity od členských států tehdejších Evropských společenství směrem k EK a případně k EP (Van Keersberg – Veerbek 1994: 217–218). V různém pojetí 4

Koncepce subsidiarity není objevem evropské integrace, jedná se o jeden

z tradičních pojmů klasické politické filosofie. K jeho teoretickému ucho

pení přispěly už úvahy Tomáše Akvinského, Immanuela Kanta či Wilhelma

von Humboldta. Pojem samotný nabývá zřetelných obrysů až v 19. století,

především zásluhou protestantského teologa Abrahama Kuypera, který ve

svém díle rozděluje společnost do několika hierarchicky uspořádaných vrs

tev či stupňů. V případě vzniku společenských konfliktů přísluší role arbitra

státu. Kuyper ale jinak instituci státu od společnosti jako takové zásadně

odděluje. Výraznou proměnu tohoto pohledu přináší křesťanská sociální

nauka katolické církve, která Kuyperovo oddělení státu od společnosti pře

konává. Tato koncepce subsidiarity počítá se vzájemnými vazbami jednot

livce, společenství (společnosti) a státu. Jejím inspiračním zdrojem byly

úvahy dvou jezuitských sociologů a teologů Gustava Gundlacha a Oswalda

von Nell-Breuninga. V katolické sociální nauce vychází logika principu sub

sidiarity z přesvědčení, že stát plní veřejné úkoly až tehdy, pokud je není

schopno zajistit určité společenství a je-li zároveň plnění takového úkolu

společensky žádoucí. Daná společenská struktura tak plní veřejné úkoly

v případě, není-li toho schopný jednotlivec sám. Svého vrcholu dosáhla tato

koncepce v encyklice Quadragessimo anno z roku 1931, která reagovala na

potřebu zajistit sociální smír v době, kdy se Evropou šířily radikální kolek

tivistické tendence (Druláková 2010: 17–33). 5

Je korektní zmínit, že koncept subsidiarity není nekriticky přijímaný a ně

které členské země EU (či jejich političtí představitelé) s jeho definováním

a použitím měly velké problémy. Typickým příkladem je Velká Británie.1. CÍLE A POSTUP TEXTU pak byla subsidiarita řešena také v řadě reformních zpráv a návrhů 70. a první poloviny 80. let 20. století – příkladem může být Tindemansova zpráva z roku 1976 či Návrh Smlouvy o Evropské unii z roku 1984 (Druláková 2010: 40–46).

Přijetí Jednotného evropského aktu (JEA) a navazující aktivity

zejména německých spolkových zemí a federativních členských států

6

toto pojetí zvrátily a subsidiarita získala v kontextu evropské

integrace opačný význam, a to ve smyslu principu, který má ochraňovat složky evropské integrace (ať už v podobě národních států či regionů) před mocí centra. V takovém uchopení se princip subsidiarity stal také součástí Smlouvy o EU (SEU), která jej jako první dokument závazně a plošně definuje

7

. SEU hovoří o principu subsi

diarity jednak v textu preambule smlouvy a jednak v článcích 1 a 2. Zásada byla dále začleněna do textu Smlouvy o založení ES, přesněji řečeno do jejího článku 5 definicí, že „v oblastech, které nespadají do jeho výlučné působnosti, vyvíjí v souladu se zásadou subsidiarity Společenství činnost jen tehdy a potud, pokud cíle navrhované činnosti nemohou být uspokojivě dosaženy členskými státy a mohou být z důvodů rozsahu či účinků navrhované činnosti lépe dosaženy Společenstvím“. Článek tedy obsahuje negativní vymezení subsidiarity, které samo o sobě nezakládá povinnost centra konat. Pozitivní vymezení subsidiarity ve smlouvě obsaženo nebylo.

Podrobnosti praktického použití principu subsidiarity posléze

definoval Protokol o použití zásad subsidiarity a proporcionality. Protokol byl přijat v roce 1997 Amsterodamskou smlouvou, a to v návaznosti na závěry zasedání Evropské rady v Birminghamu z října 1992 a Evropské rady v Edinburghu v prosinci téhož roku. 6

K velkým proponentům začlenění principu subsidiarity do primárního

práva patřila také (vzhledem k předchozí poznámce paradoxně) Velká Bri

tánie. Její motivací ale byla myšlenka, že subsidiarita bude brzdit další pro

hlubování integračního procesu (Cygan 2013: 123–124). 7

Poprvé se subsidiarita objevila v JEA, a to v článku 130r(4), kde se ale vzta

hovala jen na oblast politiky ochrany životního prostředí a nebyla explicitně

označována za subsidiaritu. Soud prvního stupně Evropských společenství

ve svém rozsudku ze dne 21. února 1995 (T-29/92) rozhodl, že zásada subsi

diarity před vstupem Smlouvy o EU v platnost nebyla obecnou právní zása

dou, na jejímž základě by měla být posuzována legalita činnosti Společenství.

NÁRODNÍ PARLAMENTY A EVROPSKÁ INTEGRACE: KOLEKTIVNÍ AKTÉR POLITICKÉHO SYSTÉMU EU?20

Mimo jiné z něj vyplývá, že všechny odpovědné orgány EU měly povinnost zajistit dodržování obou zásad a respektovat rovnováhu mezi jednotlivými institucemi tak, aby byla v nezbytné míře přijímána pouze nejjednodušší opatření. Každý návrh sekundární legislativy proto musel obsahovat kvalitativní nebo kvantitativní odůvodnění, dokládající slučitelnost s oběma zásadami. Podle Protokolu mělo být ponecháno co nejvíc prostoru pro rozhodování o zajištění cílů ES národní úrovni, tj. členským státům. Zavedené národní mechanismy, organizace a fungování právních systémů členských států musely být respektovány. K posouzení, zda se jedná o oprávněný zásah Společenství, se měla podle Protokolu použít tři kritéria. Za prvé, posuzovaná záležitost musela vykazovat nadnárodní aspekty, jež nelze uspokojivě regulovat na úrovni členských států. Za druhé, výlučná činnost členských států nebo nečinnost ES by byla v rozporu s požadavky Smlouvy (například posílení hospodářské a sociální soudržnosti, potřeba napravit porušení pravidel hospodářské soutěže). A konečně za třetí, činnost ES vzhledem ke svému rozsahu nebo účinkům přinášela zřetelné výhody oproti činnosti členských států.

Lisabonská smlouva zařadila ustanovení o zásadě subsidiarity do článku 5 odstavce 3 SEU a zrušila příslušné ustanovení Smlouvy o založení Evropského společenství. Dikce zrušeného ustanovení nicméně byla plně převzata. Zároveň byla jako novinka doplněna výslovná zmínka o regionálním a místním rozměru zásady subsidiarity. Lisabonská smlouva dále nahradila protokol z roku 1997 o používání zásad subsidiarity a proporcionality novým protokolem se stejným názvem, přičemž hlavní změna se týká úlohy vnitrostátních parlamentů při kontrole dodržování zásady subsidiarity.

V nynější praxi pracuje zásada subsidiarity s předpokladem, že jejím cílem je zajistit určitý stupeň nezávislosti orgánů, které jsou podřízené vyššímu orgánu, a to zejména pokud jde o místní orgány podřízené ústředním orgánům. Pravomoci jsou tedy rozděleny mezi různé úrovně orgánů, což je princip, na němž se zakládá institucionální struktura federálních států. Explicitní přítomnost principu subsidiarity v primárním právu EU tak pro některé teoretiky představuje argument, že EU lze označit z hlediska polity za federativní útvar. 1. CÍLE A POSTUP TEXTU

V rámci EU je zásada subsidiarity kritériem pro výkon nevýluč

ných pravomocí EU. Vylučuje zásah EU, pokud nějakou záležitost mohou účinně upravit členské státy na celostátní, regionální nebo místní úrovni, a opravňuje výkon pravomoci EU, pokud členské státy nemohou uspokojivě dosáhnout cílů zamýšlené činnosti. Článek 5 odstavce 3 SEU stanoví, že orgány EU mohou v souladu se zásadou subsidiarity jednat, jsou-li splněny tři podmínky. Za prvé, nesmí se jednat o oblast, která spadá pod výlučnou pravomoc EU. Za druhé, cílů zamýšlené činnosti nelze uspokojivě dosáhnout na úrovni členských států. A konečně za třetí, cílů zamýšlené činnosti lze z důvodu jejího rozsahu nebo účinků lépe dosáhnout na úrovni EU.

Dodržení zásady subsidiarity může být přezkoumáno také doda

tečně (po přijetí legislativního aktu

8

), a to podáním žaloby k Soud

nímu dvoru Evropské unie (SD), jak rovněž uvádí zmíněný protokol. Nicméně pokud jde o způsob uplatňování této zásady, disponují orgány EU širokou pravomocí. Ve svých některých rozsudcích

9

SD

rozhodl, že dodržení zásady subsidiarity je jedním z předpokladů, které musí být prokázány v odůvodnění aktů podle článku 296 Smlouvy o fungování EU (SFEU). Ke splnění tohoto požadavku stačí, aby dodržení zásady celkově vyplývalo z bodů odůvodnění a aby bylo bráno v potaz při přezkumu aktu. Žalobu může podat nebo předat členský stát v souladu se svým právním řádem a může tak případně učinit jménem svého vnitrostátního parlamentu nebo jeho komory. Výbor regionů má rovněž právo na podání žaloby, a to proti legislativním aktům, pro jejichž přijetí stanoví SFEU povinnost konzultovat s ním.

Z hlediska akademické reflexe nepředstavuje subsidiarita ne

konfliktní a jednoznačné téma, zvláště pokud se jedná o její praktickou aplikaci. V této souvislosti lze s jistou dávkou zjednodušení 8

Princip subsidiarity je aplikován pouze na návrhy sekundární legislativy,

a nikoliv například na delegované akty. Jak upozorňuje Craig (2010: 185),

lze si představit situaci, že delegovaný akt může být v rozporu s principem

subsidiarity. Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality nic

méně neobsahuje mechanismus, který by takovou situaci vyřešil. 9

Konkrétně se jednalo o rozsudky ze dne 12. listopadu 1996 (C-84/94, Re

cueil, s. I-5755) a ze dne 13. května 1997 (C-233/94, Recueil, s. I-2405).

NÁRODNÍ PARLAMENTY A EVROPSKÁ INTEGRACE: KOLEKTIVNÍ AKTÉR POLITICKÉHO SYSTÉMU EU?22

poukázat na rigidní a flexibilní chápání subsidiarity. První přístup ji vymezuje striktní dikcí primárního práva a v této souvislosti identifikuje možnost její materiální a procedurální kontroly (Fabbrini – Granat 2013). Analýza dodržení subsidiarity by se tak měla zaměřit jen na posouzení toho, zda národní státy nemohou výsledku dosáhnout místo EU a zda existují jiné způsoby k dosažení zamýšleného cíle než aktivita EU. Analýza procedurálního aspektu by se pak měla zaměřit na to, zda EK svůj návrh zdůvodnila ve vztahu k subsidiaritě. Druhý přístup připouští výklad subsidiarity pracující například s konceptem legality návrhu a celkově chápe subsidiaritu v politickém rozměru (například Cooper 2006, Goldoni 2014). Cygan (2013: 133–142) uvádí tři kritéria pro posuzování subsidiarity. Jednak jde o kritérium odpovědnosti, podle něhož by navrhovaná legislativa měla vycházet ze sdílených kompetencí. Za druhé jde o kritérium nezbytnosti, podle nějž musí návrh prokázat, že zamýšleného cíle nelze dostatečně dosáhnout na úrovni národních států (a nikoliv tedy na úrovni EU). Za třetí se jedná o kritérium účinnosti, kdy má zamýšlená akce EU zřetelnou přidanou hodnotu.

Různě je princip subsidiarity aplikován také národními parlamenty a jejich komorami. Zatímco obě komory britského parlamentu se opakovaně hlásí k jeho striktní a úzké definici primárním právem, například aktéři německého parlamentarismu chápou subsidiaritu tak, že definuje vztah mezi institucemi EU a členskými státy jako ústavní nástroj zajišťující demokracii v EU, případně že zajišťuje, aby kompetence spolkových zemí, jež jsou garantovány německým Základním zákonem, nebyly zcizeny EU (Cygan 2013: 130).

Předložená studie pracuje ve své části, kde vysvětluje, jak národní parlamenty a jejich komory vnímají svou roli při výkonu kontroly subsidiarity, jak s rigidním, tak s flexibilním konceptem subsidiarity. Jako rigidní vnímání je chápáno používání subsidiarity ve znění, které nepřekračuje primární právo a nepracuje s jinými argumenty. Naopak, použití extenzivní argumentace odkazuje k politické konceptualizaci principu subsidiarity, jdoucí za rámec primárního práva. 1. CÍLE A POSTUP TEXTU 1.2.2 Proporcionalita Druhý princip, který se zásadou subsidiarity úzce souvisí, představuje princip proporcionality

10

. Jeho podstatou je myšlenka, že

činnost dané úrovně je legitimní pouze v případě, že její aktivita je úměrná zamýšlenému cíli. Jinak řečeno, použitá akce musí být přiměřena požadovanému účelu.

Princip proporcionality je součástí evropské integrace déle

než princip subsidiarity, byť jeho působení bylo dlouhou dobu implicitní a odvozovalo se od činnosti SD a jeho rozsudků. Jako obecný princip evropského práva se proporcionalita poprvé objevila v roce 1970 v rozsudku SD Internationale Handelsgesellschaft (C-11/70). Součástí primárního práva se proporcionalita stala přijetím Smlouvy o EU, konkrétně články 3 SES, její osud pak byl podobný jako v případě subsidiarity – revizní Amsterodamská smlouva výše zmíněným Protokolem o používání zásad proporcionality a subsidiarity upravila jeho používání. Lisabonská smlouva pak zakotvuje zásadu proporcionality v článku 5 SEU, kritéria pro její aplikaci vymezuje – opět stejně jako v případě subsidiarity – Protokol číslo 2 o aplikaci principů subsidiarity a proporcionality.

Ačkoliv jsou principy subsidiarity a proporcionality mnohdy

pojednávány jako jedno související téma

11

, z praktického hlediska

sehrávají kvalitativně odlišnou roli. První diference spočívá v šíři působení obou principů. Zatímco proporcionalita se vztahuje na všechny druhy kompetencí a platí také pro aktivity členských států, pro princip subsidiarity platí omezení. Za druhé, oba principy působí odlišně také z pohledu činnosti národních parlamentů a jejich komor – na porušení principu subsidiarity se národní parlamenty mohou odvolávat při vydávání odůvodněných stanovisek (a tudíž při výkonu kolektivní kontroly), případné porušení principu proporcionality jako argument sloužit nemá. 10

Princip proporcionality je obecnou právní zásadou, jejíž počátky lze nalézt

již v antice. V moderním právu jej rozpracovala především německá a brit

ská právní tradice (Engle 2012). 11

O propojení a blízké logice obou principů pojednává například Cooper

(2006).

NÁRODNÍ PARLAMENTY A EVROPSKÁ INTEGRACE: KOLEKTIVNÍ AKTÉR POLITICKÉHO SYSTÉMU EU?24

Proporcionalita se pro předloženou studii jeví jako důležitý motiv z toho důvodu, že může představovat (a v realitě skutečně představuje), byť by neměla, zdroj argumentace pro národní parlamenty a její použití indikuje extenzivní a kreativní výklad kontroly subsidiarity. Za druhé, řada autorů a také konkrétních aktérů kontroly subsidiarity považuje za žádoucí, aby se proporcionalita explicitně stala důvodem pro kontrolu a aby nebyla od agendy subsidiarity oddělována (Blockmans et all 2014: 11, rozhovor s Janem Grincem ze dne 13. 3. 2015). 1.2.3 Kontrola V nejobecnější rovině lze kontrolu definovat jako ověření souladu mezi deklarovaným a skutečným stavem. Kontrola přitom tradičně patří mezi hlavní úkoly zastupitelských sborů. Z hlediska parlamentní kontroly evropské integrace se standardně rozlišuje mezi její individuální a kolektivní kontrolou. Ačkoliv je předmětem této studie vývoj a výkon kolektivní podoby kontroly, nelze obě podoby kontroly zcela oddělit, a to již jen proto, že je vykonávají stejné instituce.

Individuální parlamentní kontrolu lze ve stručnosti definovat jako moc, kterou má ve vztahu k evropské integraci nad svou vládou národní parlament členské země či jeho individuální komora. Individuální kontrola se skládá ze své procedurálně založené a stranické roviny (Karlas 2011b: 31–32), kdy první složka odkazuje k samotnému parlamentu (či komorám) a jeho orgánům, zatímco druhá úroveň sestává z jednotlivých členů zastupitelského sboru a stranických klubů. Jako taková je upravována především předpisy jednotlivých členských států, její unijní regulace či vymezení strictu senso neexistuje – primární právo, jak ilustruje kapitola 3, národní parlamenty pouze nominálně zmiňuje jako aktéra evropské integrace, ale nijak neupravuje jejich postavení v této agendě na národní úrovni. Sekundární legislativa, jež by činnost parlamentů a komor v souvislosti s individuální kontrolou vymezovala, pak neexistuje vůbec.

Vzhledem k těžišti vymezení individuální kontroly v rámci národních předpisů není nijak překvapivým zjištěním, že při jejím



       
Knihkupectví Knihy.ABZ.cz – online prodej | ABZ Knihy, a.s.