načítání...
nákupní košík
Košík

je prázdný
a
b

E-kniha: Financování měst, obcí a regionů - teorie a praxe -- 3. aktualizované a rozšířené vydání - Romana Provazníková

Financování měst, obcí a regionů - teorie a praxe -- 3. aktualizované a rozšířené vydání

Elektronická kniha: Financování měst, obcí a regionů - teorie a praxe -- 3. aktualizované a rozšířené vydání
Autor:

Kniha reaguje na neustále se měnící podmínky, ve kterých se financování územních samospráv vyvíjí – změny rozpočtového určení daní, návrh fiskální ústavy, která se územních ... (celý popis)
Titul je skladem - ke stažení ihned
Médium: e-kniha
Vaše cena s DPH:  314
+
-
10,5
bo za nákup

ukázka z knihy ukázka

Titul je dostupný ve formě:
elektronická forma tištěná forma

hodnoceni - 0%hodnoceni - 0%hodnoceni - 0%hodnoceni - 0%hodnoceni - 0%   celkové hodnocení
0 hodnocení + 0 recenzí

Specifikace
Nakladatelství: » Grada
Dostupné formáty
ke stažení:
EPUB, MOBI, PDF
Zabezpečení proti tisku: ano
Médium: e-book
Počet stran: 280
Rozměr: 24 cm
Úprava: tran : ilustrace, 1 mapa
Vydání: 3. aktualizované a rozšířené vydání
Jazyk: česky
ADOBE DRM: bez
ISBN: 978-80-247-5608-0
Ukázka: » zobrazit ukázku
Popis / resumé

Příručka shrnuje základní informace o problematice financování územních samospráv v moderních společnostech.

Popis nakladatele

Kniha reaguje na neustále se měnící podmínky, ve kterých se financování územních samospráv vyvíjí – změny rozpočtového určení daní, návrh fiskální ústavy, která se územních samospráv dotýká, zdroje financování z EU v programovacím období 2014–2020 a další. (teorie a praxe)

Předmětná hesla
Zařazeno v kategoriích
Romana Provazníková - další tituly autora:
Recenze a komentáře k titulu
Zatím žádné recenze.


Ukázka / obsah
Přepis ukázky

Financování

měst, obcí

a regionů

3. aktualizované a rozšířené vydání

Financování měst, obcí a regionů

Romana Provazníková

Romana Provazníková

teorie a praxe

inanceinance

f

inanceinance

f

struktura územní samosprávy

v Evropské unii i v ČR

teorie fi skálního federalismu

a fi skální decentralizace

vývoj příjmů a výdajů

měst, obcí a krajů

zadluženost územních samospráv

dotace pro územní samosprávy

z fondů Evropské unie

rozpočet, rozpočtový proces

a rozpočtová skladba

Certifikát þíslo: CZ 130028010171

CRIF - Czech Credit Bureau, a. s.

CERTIFIKÁT

mČsto TěINEC

IýO: 00297313

ratingové hodnocení

B+

témČĜ bez rizika

Ing. Pavel Finger, MBA

þlen pĜedstavenstva spoleþnosti

Datum vystavení: 18. 5. 2015 CRIF – Czech Credit Bureau, a. s.

Ing.PavelFinger,MBA

þlenpĜedstavenstvaspoleþnosti

CRIF–CzechCreditBureau,a.s.

inzerce2b.ai 1 8/3/2015 8:13:26 AM



Financování

měst, obcí

a regionů

3. aktualizované a rozšířené vydání

Romana Provazníková

teorie a praxe

GRADA Publishing


Edice Finance pro praxi

Doc. Ing. Romana Provazníková, Ph.D.

Financování měst, obcí a regionů

teorie a praxe

3. aktualizované a rozšířené vydání

Recenzovali:

prof. Ing. Dušan Halásek, CSc.

katedra veřejné ekonomiky, Ekonomická fakulta, VŠB-TU Ostrava

doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc.

katedra veřejné ekonomie, Ekonomicko-správní fakulta, MU Brno

Vydala GRADA Publishing, a.s.

U Průhonu 22, Praha 7 jako svou 6053. publikaci

Realizace obálky Jan Dvořák

Sazba Jan Šístek

Odborná redaktorka: Ing. Michaela Průšová

Počet stran 288

První vydání, Praha 2015

Vytiskla Tiskárna v Ráji, s. r. o., Pardubice

© GRADA Publishing, a.s., 2015

ISBN 978-80-247-5922-7 (ePub)

ISBN 978-80-247-5921-0 (pdf)

ISBN 978-80-247-5608-0 (print)

GRADA Publishing: tel.: 234 264 401, fax: 234 264 400, www.grada.cz

Upozornění pro čtenáře a uživatele této knihy

Všechna práva vyhrazena. Žádná část této tištěné či elektronické knihy nesmí býtreprodukována a šířena v papírové, elektronické či jiné podobě bez předchozího písemného souhlasu

nakladatele. Neoprávněné užití této knihy bude trestně stíháno.

Obsah

5

Obsah

Úvod ........................................................................................................................................ 9

1. Postavení a struktura územní samosprávy v rámci veřejné správy ........................ 11

1.1 Územní aspekty veřejného sektoru, veřejné správy a jejich rozpočtů ................. 11

1.1.1 Obecná charakteristika a členění veřejné správy ................................... 11

1.1.2 Definice struktur vládních úrovní a jejich rozpočtů .............................. 12

1.2 Postavení územní samosprávy ............................................................................ 13

1.2.1 Vznik a vývoj územní samosprávy ....................................................... 13

1.2.2 Předpoklady fungování územní samosprávy ......................................... 15

1.2.3 Zabezpečování veřejných a smíšených statků ....................................... 16

1.3 Struktura územní veřejné správy v Evropské unii ............................................... 18

1.3.1 Regionální úroveň územní samosprávy v EU ........................................ 19

1.3.2 Municipální úroveň územní samosprávy v EU ..................................... 21

1.4 Struktura veřejné správy v České republice ........................................................ 24

1.4.1 Územní státní správa ............................................................................. 24

1.4.2 Územní samospráva ............................................................................... 26

1.4.3 Reforma územní veřejné správy a její dokončení .................................. 33

Shrnutí ................................................................................................................. 35

2. Teorie fiskálního federalismu ..................................................................................... 37

2.1 Podstata fiskálního federalismu ........................................................................... 37

2.1.1 Modely fiskálního federalismu ............................................................... 38

2.1.2 Model fiskálního federalismu v ČR ....................................................... 40

2.2 Fiskální decentralizace ......................................................................................... 41

2.2.1 Fiskální decentralizace založena na Tieboutově modelu místních

financí ..................................................................................................... 44

2.2.2 Fiskální decentralizace založena na Buchananově teorii klubů ............. 45

2.2.3 Omezení fiskální decentralizace ............................................................ 45

2.3 Decentralizace fiskálních funkcí na nižší vládní úrovně ..................................... 47

2.4 Zásady fiskálního federalismu ............................................................................ 49

Shrnutí ................................................................................................................. 49

3. Rozpočet a rozpočtový proces ..................................................................................... 51

3.1 Rozpočet územních samosprávných celků a jeho úloha v soustavě rozpočtů ..... 51

3.2 Využití různých metod sestavování územních rozpočtů ..................................... 53

3.2.1 Přírůstkový způsob ................................................................................. 53

3.2.2 Fixně limitovaný rozpočet ..................................................................... 53

3.2.3 Přístup nulové základny ......................................................................... 54

3.2.4 Performance budgeting .......................................................................... 55

3.2.5 Metoda programového rozpočtování .................................................... 56

3.2.6 Komunitní či genderové rozpočtování ................................................... 58

3.3 Struktura územního rozpočtu ............................................................................... 60

3.4 Specifika územních rozpočtů v České republice ................................................. 62

3.4.1 Rozpočtový proces ................................................................................. 63

3.4.2 Rozpočtový výhled ................................................................................. 66

3.4.3 Mimorozpočtové fondy .......................................................................... 68

3.4.4 Účetní výkazy územních samospráv ...................................................... 69

Shrnutí ................................................................................................................. 73

Financování měst, obcí a regionů

6

4. Příjmy územních rozpočtů .......................................................................................... 75

4.1 Daňové příjmy ..................................................................................................... 75

4.1.1 Formy daňového určení .......................................................................... 76

4.1.2 Majetkové daně ...................................................................................... 80

4.1.3 Principy a zásady zdaňování na úrovni územních rozpočtů .................. 84

4.2 Podstata peněžních transferů a dotací .................................................................. 84

4.2.1 Typologie dotací ..................................................................................... 86

4.3 Nedaňové příjmy .................................................................................................. 89

4.3.1 Příjmy z vlastního podnikání ................................................................. 89

4.3.2 Uživatelské poplatky ............................................................................. 90

4.3.3 Příjmy z vlastní správní činnosti ............................................................ 92

4.3.4 Ostatní příjmy ......................................................................................... 92

4.4 Návratné zdroje – úvěry a půjčky ....................................................................... 94

4.4.1 Regulace zadluženosti územních samospráv ......................................... 96

Shrnutí ................................................................................................................. 98

5. Rozpočtová skladba ................................................................................................... 100

5.1 Rozpočtová skladba – třídění příjmů a výdajů veřejných rozpočtů ................... 100

5.1.1 Druhy třídění rozpočtové skladby ........................................................ 101

5.1.2 Druhové třídění ................................................................................... 103

Shrnutí ............................................................................................................... 108

6. Daňové příjmy obcí a krajů v České republice ....................................................... 109

6.1 Daňové příjmy obcí ........................................................................................... 109

6.1.1 Vývoj daňových příjmů v letech 1993–1995 ....................................... 110

6.1.2 Vývoj daňových příjmů v letech 1996–2000 ....................................... 115

6.1.3 Vývoj daňových příjmů od roku 2001 po současnost ......................... 118

6.1.4 Dopady nového rozpočtového určení daní na příjmy obcí ................. 120

6.2 Novely zákona o RUD ...................................................................................... 121

6.2.1 Novely zákona o RUD platné v období 2002–2007 ............................ 122

6.2.2 Novela zákona o RUD platná od roku 2008 – daňové příjmy obcí ..... 124

6.2.3 Novela zákona o RUD platná od roku 2013 ........................................ 128

Shrnutí ............................................................................................................... 133

7. Ostatní příjmy obcí a krajů v České republice ....................................................... 135

7.1 Dotace a transfery .............................................................................................. 135

7.1.1 Dotace obcím ze státního rozpočtu ...................................................... 137

7.1.2 Dotace krajům ze státního rozpočtu ..................................................... 142

7.1.3 Dotace Regionálním radám regionů soudržnosti ................................. 144

7.2 Finanční prostředky z fondů EU určené územní samosprávě ............................ 145

7.2.1 Programovací období 2014–2020 ........................................................ 145

7.2.2 Programové dokumenty ....................................................................... 148

7.2.3 Operační programy .............................................................................. 149

7.2.4 Možnosti čerpání prostředků územní samosprávou ............................ 153

7.3 Nedaňové příjmy ............................................................................................... 168

7.4 Ostatní příjmy ................................................................................................... 168

7.4.1 Kapitálové příjmy ................................................................................ 168

7.4.2 Příjmy ze sdružování prostředků .......................................................... 169

7.4.3 Dary a výnosy z veřejných sbírek ........................................................ 169

7.4.4 Návratné příjmy .................................................................................. 170

Shrnutí ............................................................................................................... 174

Obsah

7

8. Zadluženost územních samospráv v ČR a její vývoj ............................................. 176

8.1 Zadluženost obcí v ČR ...................................................................................... 176

8.1.1 Struktura dluhu obcí ............................................................................ 177

8.1.2 Příčiny zadluženosti ............................................................................ 180

8.1.3 Zadluženost krajů ................................................................................. 181

8.2 Regulace zadluženosti územních samosprávných celků .................................. 182

8.2.1 Monitoring dluhu a hospodaření obcí od roku 2008 – SIMU ............. 185

8.2.2 Alternativní ukazatele zadluženosti ..................................................... 187

8.2.3 Možná preventivní opatření zadluženosti ........................................... 187

Shrnutí ............................................................................................................... 191

9. Výdaje rozpočtů územních samospráv .................................................................... 192

9.1 Členění výdajů ................................................................................................... 194

9.1.1 Ekonomické hledisko ........................................................................... 194

9.1.2 Hledisko rozpočtové skladby ............................................................... 195

9.1.3 Podle charakteru infrastruktury ............................................................ 196

9.1.4 Podle funkcí veřejných financí ............................................................. 197

9.1.5 Hledisko rozpočtového plánování ........................................................ 198

9.2 Výdaje obcí v ČR .............................................................................................. 198

9.2.1 Výdajové trendy .................................................................................. 200

9.3 Výdaje krajů v ČR ............................................................................................ 202

Shrnutí ............................................................................................................... 207

10. Majetek územních samospráv a hospodaření s majetkem ..................................... 209

10.1 Majetek obcí a krajů v ČR ................................................................................. 211

10.1.1 Právní postavení územního samosprávného celku jako vlastníka

a právní vztah obce (kraje) k majetku .................................................. 211

10.1.2 Zákon č. 172/1991 Sb., o přechodu některých věcí z majetku ČR

do vlastnictví obcí ............................................................................... 212

10.1.3 Zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků

z majetku ČR do majetku krajů ........................................................... 214

10.1.4 Hospodaření s majetkem územních samosprávných celků ................. 214

Shrnutí ............................................................................................................... 217

11. Organizace zabezpečování veřejných statků a služeb územní samosprávou ...... 219

11.1 Organizační formy zajištění veřejných služeb .................................................. 222

11.1.1 Komunální organizace .......................................................................... 222

11.1.2 Obchodní společnosti .......................................................................... 224

11.1.3 Neziskové organizace ........................................................................... 225

11.1.4 Formy spolupráce mezi obcemi a kraji ............................................... 226

11.1.5 Partnerství veřejného a soukromého sektoru

(Public-Private Partnership) ................................................................. 229

11.2 Typy právních vztahů mezi územními celky a organizacemi ............................ 231

11.2.1 Přímé zajišťování služeb ..................................................................... 232

11.2.2 Smluvní vztahy ..................................................................................... 232

11.2.3 Poskytování služeb upravené pouze regulativní činností ..................... 233

11.3 Volba organizační formy .................................................................................... 234

Shrnutí ............................................................................................................... 236

Financování měst, obcí a regionů

8

12. Hodnocení efektivnosti a kvality poskytování služeb, kontrola hospodaření

územních samospráv ................................................................................................. 238

12.1 Výstup, efektivnost, účinnost a hospodárnost .................................................. 238

12.2 Metody a ukazatele měření úrovně služeb a jejich kvality ............................... 240

12.2.1 Kvalita místních a regionálních veřejných služeb ............................... 240

12.2.2 Ukazatele vhodné pro místní a regionální úroveň ................................ 243

12.3 Využití marketingu při činnosti územních samospráv ....................................... 245

12.4 Uplatňování nových metod zvyšování kvality řízení v územní samosprávě ..... 247

12.4.1 Benchmarking ...................................................................................... 248

12.4.2 Model EFQM a CAF ............................................................................ 250

12.4.3 Systém řízení kvality dle metodiky ISO 9001, ISO 14001

a ISO 17799 .......................................................................................... 252

12.4.4 Balance Scorecard (BSC) ..................................................................... 252

12.4.5 Komunitní plánování, Místní Agenda 21, Projekt Zdravé město ......... 252

12.5 Efektivnost hospodaření a veřejná kontrola ....................................................... 255

12.5.1 Konkurence .......................................................................................... 255

12.5.2 Zdokonalené rozpočtové hospodaření .................................................. 255

12.5.3 Veřejná kontrola ................................................................................... 256

Shrnutí ............................................................................................................... 260

Seznam tabulek, obrázků a grafů ..................................................................................... 263

Použitá literatura ............................................................................................................... 267

Rejstřík ................................................................................................................................ 275

Úvod

9

Úvod

Problematika financování územních samospráv v moderních společnostech se neustále vyvíjí,

je to kontinuální a nepřetržitý proces, na který mají vliv jak ekonomické, tak politické aspolečenské změny.

Financování územních samospráv je disciplína relativně nová, o jejím významu však svědčí to,

že rozpočty územních samosprávných celků jsou nejpočetnější skupinou veřejných rozpočtů

a významně se podílí na veřejných příjmech a výdajích. Na druhou stranu, financování územních

samospráv vymezuje důležitý rámec pro její fungování. Efektivní systém územní samosprávy

jako poskytovatel celé řady služeb pro obyvatelstvo je tudíž důležitý jak z hlediskaspolečenského, tak z hlediska ekonomického.

Rozšířené a aktualizované vydání publikace Financování měst, obcí a regionů – teorie a praxe,

na tyto společenské, ekonomické a legislativní změny reaguje a v aktualizovaném textu jepostihuje. Práce vychází z pramenů domácí provenience, ale také odkazuje na teoretické prameny

a praktické zkušenosti z členských zemí Evropské unie, ale neopomíjí ani širší rámec anglosaské

oblasti.

Pro užívání předkládané publikace není nezbytně nutná, i když je vhodná, předchozí znalost

základních pojmů obecné ekonomické teorie a veřejného sektoru. Financování municipalit

a regionů je jen určitou subdisciplínou veřejných financí, proto základní znalosti z této disciplíny jsou pochopitelně důležité. Publikace je členěna do tří základních částí. První část zachycuje v širším kontextu hierarchické struktury veřejné správy a jim odpovídající rozpočty, včetně kompetentních vazeb a postupů, jako je např. přiřazování příjmů, delegování odpovědnosti za zabezpečení a financováníveřejných statků na jednotlivých úrovních fiskálního systému a tvorba rozpočtů. Rozšířené vydání publikace zahrnuje některé nové teoretické poznatky z této oblasti, zejména možná úskalí fiskální

decentralizace, a nepříliš známé přístupy k tvorbě rozpočtů z pohledu rovnosti různých skupin

obyvatelstva – tzv. komunitní rozpočtování.

Druhá část klade důraz na praktické aplikace financování územní samosprávy s důrazem na

reálné podmínky České republiky. Snaží se řešit především empirické otázky v oblastechrozočtového určení daní v rámci obcí a krajů, problém zadluženosti územních samospráv a její

regulace a v neposlední řadě také legislativní a ekonomické aspekty ve vztahu k majetkumunicipalit a krajů. Této části se aktualizace dotkla nejvíce. Třetí vydání publikace reaguje na současný ekonomický vývoj a změny, které se týkají financování územních samospráv v ČR. V souvislosti s reformou účetnictví veřejné správy se řada změn dotkla i územních samospráv a této tématice je věnována nová podkapitola. Aktualizací prošla i celá podkapitola zaměřená

na financování územních samospráv ze zdrojů Evropské unie v novém programovém období

2014–2020. Rovněž významné legislativní změny – rekodifikace soukromého a občanského

práva, které nedávno vstoupily v platnost, jsou v textu zohledněny.

Třetí část vychází z teoretických koncepcí primárně uplatňovaných v soukromém sektoru, které se ukazují jako přínosné pro efektivní hospodaření jak v jednotlivých obcích, tak na úrovni vyšších územních samosprávných celků a jimi zřizovaných a zakládaných organizacích. Jedná se především o metody a postupy zvyšování kvality poskytovaných služeb, zvyšování kvality

řízení a hospodaření v územní samosprávě.

Na úvod každé kapitoly je zařazen přehled cílů, které umožňují základní definování obsahu

kapitol doložených a ilustrovaných přehledným tabulkovým a grafickým aparátem. To umožňuje

provádět prostorová i časová srovnání a usnadňuje konkrétnější faktickou představu o daném

problému. Každá kapitola končí shrnutím, které zdůrazňuje základní a rozhodující poznatky

probíraného tématu.


Financování měst, obcí a regionů

10

Publikace si tedy klade za cíl postihnout problematiku municipálního a regionálního financování

v komplexním a souhrnném pohledu se snahou po postižení jak teoretických aspektů složitých

otázek financování významné části veřejného sektoru, tak i ve vztahu k jeho empirickémuna

plňování.


Postavení a struktura územní samosprávy v rámci veřejné správy

11

1. Postavení a struktura územní samosprávy v rámci

veřejné správy

Kapitola obsahuje:

• obecnou charakteristiku struktury veřejné správy,

• definici územní samosprávy a její úlohy v rámci veřejné správy,

• vysvětluje předpoklady fungování územní samosprávy,

• historický exkurz vývoje územní samosprávy,

• strukturu územní samosprávy v zemích Evropské unie,

• strukturu veřejné správy v České republice, postavení a úkoly územní samosprávy po roce

1993.

1.1 Územní aspekty veřejného sektoru, veřejné správy a jejich

rozpočtů

Struktura veřejné správy, její financování a postavení územních samospráv je v každé zemi odlišné, přesto lze vymezit určité rysy společné pro všechny země. Cílem této úvodní kapitoly je seznámit čtenáře s těmito obecnými principy, které mu usnadní pochopit úlohu a postavení územních samospráv a jejich financování i v České republice. V praxi často dochází jak mezi laickou, tak i odbornou veřejností k nejednoznačnému používání pojmů, což je do jisté míry dáno i nepřesnými překlady cizojazyčné literatury nebo různorodými definicemi struktur veřejné správy v jednotlivých zemích. Z tohoto důvodu nejdříve v obecném smyslu vymezíme strukturu veřejného sektoru a veřejné správy a jim odpovídající stupně veřejné vlády. Následuje vymezení základních typů veřejné správy v zemích Evropské unie a jejich změn, stručný nástin vývoje, postavení a úlohy územní samosprávy v rámci veřejné správy apředpoklady jejího fungování. Konec této kapitoly je pak věnován charakteristice veřejné správy v České republice s podrobným zaměřením na územní samosprávu.

1.1.1 Obecná charakteristika a členění veřejné správy

Na veřejnou správu a její strukturu lze pohlížet ze dvou hledisek:

1) z hlediska toho zda veřejnou správu vykonává stát svými orgány jakožto státní správu, či

stát přenechává určitý okruh záležitostí na nestátní veřejnoprávní korporace, aby jespravovaly na samosprávném principu,

2) z hlediska geografického, tzn. zda se jedná o ústřední, územní, případně místní správu.

Podle prvního kritéria lze veřejnou správu chápat jako systém, který je tvořen dvěma hlavními

subsystémy: hlavní subsystém představuje státní správa a druhý subsystém představujesamospráva, resp. veřejná samospráva. Státní správu vykonává stát prostřednictvím souhrnuinstitucí, a to přímo, nebo zprostředkovaně (územní samosprávou). Veřejná samospráva v tradičním

pojetí bývá označována jako výsledek delegování správy na jiné, nestátní subjekty. Samospráva

je tedy výrazem decentralizace a demokracie. Samospráva má oprávnění vykonávat svoje

záležitosti samostatně, vlastním jménem a prostředky, v rámci zákonem stanovených předpisů.

Může mít podobu územní a zájmové samosprávy. V prvním případě jde o zastupování zájmů

určitého území (resp. osob zde sídlících), v druhém případě jde o zastupování zájmů osobspojených zejména určitými společnými zájmy (např. profesní komory). Takto chápanou veřejnou

správu lze znázornit schematicky na obrázku č. 1.1.


Financování měst, obcí a regionů

12

Veřejná správa

Státní správa Samospráva

Zájmová skupinaÚzemní správa

Obrázek č. 1.1 Schéma veřejné správy

Územní samospráva na základě stanovené působnosti a ekonomických podmínek vykonává

veřejnou správu na území menším, než je stát (obce, kraje, země).

Podle druhého kritéria je jako územní veřejná správa označována ta část veřejné správy, která

je vykonávána v rámci příslušných územně administrativních jednotek, na které je stát rozdělen.

Na základě uvedeného vymezení lze konstatovat, že územní veřejnou správu tvoří ty instituce,

které nemají charakter ústředních orgánů. I na této úrovni je nutné rozlišovat zda se jedná

o územní orgány veřejné správy se všeobecnou působností a specializovanou (omezenou)působností a dále orgány samosprávy a státní správy.

Vzhledem ke zvolenému uspořádání v určitém státě může přitom být ve stejnéúzemněadministrativní jednotce vykonávána statní správa i samospráva, a to buď jedním orgánem, nebo dvěma

od sebe oddělenými orgány, nebo zde může fungovat pouze státní správa či jen samospráva.

Působnost institucí veřejné správy se také může krýt s obvodem dané administrativní jednotky,

může být také širší a výjimečně i užší.

Někdy se vedle pojmu územní správa lze setkat i s pojmem místní správa, který označuje

nejnižší úroveň územní veřejné správy. Pokud je však územní veřejná správa zřízena pouze na

jedné úrovni, územní a místní správa splývají.

Konkrétní model uspořádání územní veřejné správy a samosprávy v jednotlivých státech závisí

na řadě faktorů – jako jsou tradice, národnostní, resp. etnické poměry, momentální rozložení

politických sil a řada dalších.

V praxi se často setkáváme s členěním systému územní správy na tři typy: angloamerickým,

francouzským a smíšeným systémem (středoevropským). V angloamerickém systému mají

v nižších správních jednotkách výlučné postavení územní samosprávné orgány. Ve francouzském

systému na nižší správní úrovni funguje vícestupňová územní samospráva a tzv. dekoncentráty

(což jsou decentralizované orgány státní správy), které na místní úrovni zajišťují státní správu.

Ve smíšeném systému obce a další jednotky územní samosprávy vykonávají vlastní samosprávu

a současně v mezích zákona i státní správu, v rámci tzv. přenesené působnosti.

1.1.2 Definice struktur vládních úrovní a jejich rozpočtů

Z předchozího textu vyplývá fakt, že stát (ať již unitární či federativní) se dělí o veřejnou správu s dalšími správními články. Ty představují nositele (vykonavatele) rozhodnutí volených orgánů na příslušných vládních úrovních, z nichž každý plní úkoly v oblasti veřejné ekonomiky a zastává samostatné pravomoci spojené s jejich financováním a má svůj vlastní rozpočet. Podle obecné definice přijaté MMF a zeměmi OECD rozlišujeme čtyři vládní úrovně a jejich

rozpočty:

1) Ústřední vládu a její rozpočet v unitárních státech, či federální ve federativních státech.

Zahrnuje ministerstva, úřady, pobočky a další části vlády, které v zemi představují součásti

centrální vlády. V některých zemích je část operací přenesena na decentralizované jednotky,


Postavení a struktura územní samosprávy v rámci veřejné správy

13

které mají určitý stupeň autonomie a odpovědnosti za poskytování některých služeb v oblasti

vzdělání, sociální politiky apod. Decentralizované jednotky nejsou zpravidla vybavenymož

ností získávat a ovlivňovat finanční zdroje. Potřebné finanční zdroje získávají z rozpočtu

ústřední vlády. Stupeň pravomocí a odpovědnosti se mění v čase, mezi zeměmi i mezijed

notlivými jednotkami. Volený orgán (Parlament) na základě zákonodárné pravomocirozho

duje o objemu a struktuře státního (federálního) rozpočtu a přímo i nepřímo ovlivňuje objem

a strukturu rozpočtů nižších vládních úrovní, prostřednictvím rozdělení daňového výnosu

v rámci rozpočtové soustavy a prostřednictvím transferů.

2) Republikové (státní, zemské, provincionální, regionální) – tyto stupně zaujímají střední

místo mezi ústřední vládou a nezávislými místními vládami. Může jít o státy, provincie,

země (ve federativních zemích), regiony, hrabství, okresy, distrikty. Mají určitékompe

tence na části území daného celku, který se skládá z několika lokalit. Nemusí existovat ve

všech zemích. V zemích s federativním uspořádáním jsou tyto stupně definovány jasně a mají

jednoznačně vymezené kompetence. V unitárních státech je jejich vymezení obtížnější: za

kritérium lze považovat určitý stupeň autonomie a pravomocí v získávání podstatné části

finančních příjmů, které plynou do jejich rozpočtů a samostatnost nad jejich kontrolou ane

závislost zaměstnanců příslušného stupně správy při výkonu svých funkcí na jiném stupni

správy. Střední stupně vládních úrovní jsou součástí územní samosprávy.

3) Místní ( municipální) vláda je vládní jednotkou, která má různé kompetence v různých

městských nebo venkovských oblastech dané země. Zahrnuje zpravidla široké spektrum

vládních jednotek např. hrabství, municipality, města, městské okresy, školní distrikty,

popř. kombinace jednotek místní správy vytvořených za určitým cílem. Municipální vládní

úroveň většinou představuje základní stupeň územní samosprávy.

4) Nadnárodní vláda a její rozpočet – obsahuje činnosti těch jednotek v zemi, které jsou na

základě smlouvy s národními vládami vybaveny pravomocí vybírat daně nebo příspěvky,

realizovat výdaje a další činnosti na dosažení specifických cílů v rámci více než jedné země.

V současné době se týká pouze členských států Evropského unie.

Každá vládní úroveň sestavuje odpovídající rozpočet a ty společně tvoří základ soustavyveřej

ných rozpočtů v dané zemi. Čím je složitější vnitřní státoprávní uspořádání státu, tím je více

veřejných rozpočtů. Každý rozpočet má vymezenou svoji vlastní příjmovou základnu, rozpočty

nižších vládních úrovní zpravidla nejsou zcela soběstačné. V rámci rozpočtové soustavy dochází

proto k přerozdělování finančních prostředků a k řadě vertikálních a horizontálních vazeb mezi

rozpočty. Přiřazení příjmů a výdajů potřebných na zajištění statků a služeb jednotlivým úrovním

rozpočtů, tak aby bylo respektováno rozdělení kompetencí, pravomoci a odpovědnosti mezi

jednotlivými vládními úrovněmi, zkoumá teorie fiskálního federalismu, která je obsahem další

kapitoly.

1.2 Postavení územní samosprávy

Územní samospráva a její úloha v rámci veřejné správy procházela z historického hlediska

rozporuplným vývojem.

1.2.1 Vznik a vývoj územní samosprávy

Vývoj územní samosprávy je velmi úzce spjat s vývojem a úlohou státu. V rámci státu vznikaly

geograficky menší útvary, ať již z potřeby lidí spolu blíže komunikovat, nebo pod vlivemkul

turních či jazykových faktorů, případně vlivem ekonomických podmínek – např. sídelní útvary

na křižovatkách obchodních cest. Tyto sídelní útvary získávaly postupně v některých oblastech

společenského života určitý stupeň nezávislosti na státu. Sídla začala spojovat jejich geografická

poloha, jazykové, etnické či ekonomické důvody a tímto vznikaly zárodky regionů, které se

staly později základem pro vznik vyšších stupňů samosprávy.


Financování měst, obcí a regionů

14

Územní samospráva tak vznikala:

• přirozeně – jako obce, města, municipality – s větším či menším počtem obyvatel, kteří

sídlí na stejném místě. Obec byla a je základem společnosti. Sdružuje občany, kteří mají na

jejím území bydliště a vyvíjejí zde své ekonomické aktivity. V novověku je obec základním

stupněm samosprávy, zabezpečuje pro své občany některé statky a služby.

• uměle – z vůle státu – jako vyšší stupeň územní samosprávy na regionální úrovnizahrnující společenství obyvatel více měst a obcí v dané oblasti, které spojují společné zájmy na

střední úrovni (tj. na území menším, než je stát, a větším, než je obec). Podobně jako obce

i tyto regiony zabezpečují pro své občany některé druhy veřejných služeb. S rostoucí úlohou

regionů se však setkáváme až v 70. letech 20. století v souvislosti s posilováním role vyšších

stupňů územní samosprávy a potřebou snižovat meziregionální rozdíly v ekonomickém

potenciálu, ale i v souvislosti se snahou vtáhnout do úsilí o stabilizaci ekonomiky takéregiony. Do popředí zájmu se tak dostává i regionální politika jako součást hospodářské politiky

státu.

Určité prvky místní samosprávy se objevují již ve starém Římě a Řecku. Ve 12. století sílípostavení měšťanstva, které se snaží získat na panovníkovi určitou nezávislost pro města.Středověká města představují relativně autonomní hospodářské celky s různými výsadami získanými

od státu reprezentovaného panovníkem. Jednalo se např. o tzv. regály – celní, tržní, solní apod.,

právo vybírat mýtné, vařit pivo apod. Později pak o akcízy – daně z prodejů, dávky za použití

tržišť (tzv. ungelt). Část takto získaných prostředků odváděla města panovníkovi.

Některá města byla velmi bohatá (zvlášť hanzovní, jako např. Lübeck, Hamburk) a získala

i statut městské republiky. K rozvoji měst přispívala velkou měrou i jejich geografická poloha

(u důležitých obchodních křižovatek, přístavy), rozvoj řemesel a obchodu.

Rozdíly mezi městy a relativní autonomie měst byly dosti vysoké. Vyplývaly nejen z možností

získat příjmy, ale i z rozsahu zajišťovaných služeb pro obyvatele (např. ochrana majetku, osob,

kvalita cest, vodovody, kanalizace), které postupně s rozvojem průmyslové výroby nabývaly na

významu v souvislosti s obrovskou migrací obyvatelstva do měst.

V průběhu 18. a 19. století se izolovanost a samostatnost měst stávala překážkou dalšího rozvoje

jak jich samotných, tak státu. Docházelo k další diferenciaci na bohatá a chudá města, některá

města nedokázala zabezpečovat základní služby pro obyvatele. To bylo příčinou nežádoucí

migrace obyvatelstva a kapitálu mezi městy a regiony a zpomalování dalšího rozvoje státu.

Od poloviny 19. století se pak postavení měst začalo měnit: docházelo k postupnému omezování

jejich autonomie a centralizaci v závislosti na tom, jak se měnilo pojetí státu z hlediskaekonomické teorie.

Počátkem 20. století a zejména po Velké hospodářské krizi, výrazné rozdíly mezi regiony a městy

přestaly být považovány za sociálně spravedlivé a stát se snažil svojí politikou tyto rozdíly

zmírňovat. Dochází k výrazným centralizačním tendencím, které byly ještě zesilovány existencí

světových válek (které vyžadovaly centrální řízení a financování hospodářství), podobně jako

hospodářskou krizí a koncentrací a centralizací kapitálu.

Ve druhé polovině 20. století roste úloha územní samosprávy, měst a jejich financování. Města

se však ve svém rozvoji potýkala často s velkými vlnami migrace obyvatelstva, cožznesnadňovalo zajišťování veřejných služeb (zejména bydlení, základní zdravotní péče a školství). Na

jedné straně docházelo k decentralizaci a přesunu pravomocí na územní samosprávu, zejména

na města a obce, často se jim však na druhé straně nedostávalo finančních prostředků a docházelo

k prohlubování jejich finančních potíží a k rostoucí deficitnosti, společně s tím, jak se zvyšoval

deficit i celých veřejných financí ve státech způsobený realizovanou politikou státu blahobytu

(welfare economics) a později ropnými šoky a ekonomickou recesí v 70. a 80. letech.


Postavení a struktura územní samosprávy v rámci veřejné správy

15

Ve snahách zabránit rostoucí zadluženosti územních samospráv, které začaly zvyšovat izadluženost celých států, přistoupily některé země k redukci transferů ze státních rozpočtů do

municipálních rozpočtů, což vedlo k omezování výdajů na municipální úrovni a k výraznéredukci lokálních a regionálních investic. Na druhé straně pokračovaly tendence v přesunuodovědnosti za poskytování některých služeb (zejména sociálních) na nižší vládní úrovně, což

kladlo velké finanční nároky na rozpočty územních samospráv. Uvedené problémy vedly k tomu,

že v posledních desetiletích většina zemí přistoupila k reformám územní veřejné správy.

V rámci reforem se většinou pozornost věnuje těmto aspektům:

• struktuře územní samosprávy a optimální velikosti obcí a měst;

• funkcím, které územní samosprávy vykonávají a jejich zdokonalování;

• zvýšení odbornosti v rozhodovacích procesech a zlepšení účinnosti řízení;

• hledání optimálního modelu územní veřejné správy;

• zvýšení efektivnosti lokálního a regionálního veřejného sektoru;

• zkoumání moci a vlivu státu na rozhodování územních samospráv a způsob a intenzitu jejich

kontroly;

• financování územních samospráv.

V průběhu reforem se také postupně zvyšuje význam regionální politiky a úloha vyšších úrovní

územních samospráv – regionů. Dochází k dalším přesunům kompetencí – decentralizaciveřejné správy na územní samosprávu a současně k dekoncentraci (tj. přesunu kompetencí ze státu na územní samosprávu v rámci výkonu státní správy) a také k uplatňování principusubsidiarity (tj. rozhodování na co možná nejnižší úrovni, pokud to povede ke zvýšení efektivnosti). V některých zemích (většinou tranzitivních) je součástí reforem i tzv. deetatizace – odstátnění

majetku a jeho bezplatný převod na územní samosprávu jako nestátní subjekt.

1.2.2 Předpoklady fungování územní samosprávy

Jak jsme již uvedli, územní samospráva je forma veřejné vlády a veřejné správy – umožňuje

samostatné spravování věcí veřejných na území menším, než je stát. Každý stupeň územního

samosprávného celku je tedy vymezen geograficky, žije v něm společenství občanů a realizuje

samosprávu veřejných záležitostí, které se týkají daného společenství občanů. Územnísamospráva tedy reprezentuje společenství občanů, jejich zájmy a preference; je reprezentantem

pluralitního demokratického systému v dané obci nebo regionu. Rozhodování je založeno na veřejné volbě a je realizováno buď • přímou volbou (např. referendem), kdy občané přímo rozhodují o zásadních otázkách v dané

obci, či regionu, nebo

• nepřímou (zastupitelskou demokracií) jako rozhodující forma. Zpravidla se využívá nepřímá

volba prostřednictvím volených zástupců (zastupitelů).

I když rozhodovací pravomoc v systému zastupitelské demokracie mají volené orgány obcí

a kraje, občané se mohou zapojit do práce v iniciativních a poradních orgánech. Občané tak

mohou lépe kontrolovat činnost volených zástupců a realizaci volebních programů jednotlivých

politických stran, mohou také lépe projevit své preference a potřeby v oblasti lokálních aregionálních statků a služeb.

K tomu, aby mohla územní samospráva existovat a realizovat svoje funkce, je třeba v daném

státě vytvořit legislativní a ekonomické předpoklady.

Legislativa prostřednictvím zákonů určuje vznik a postavení jednotlivých stupňů územní

samosprávy; vymezuje jejich pravomoci, působnost, autonomii a odpovědnost; upravujeorganizaci a vnitřní členění; vymezuje rozsah samostatné a přenesené působnosti; vymezuje

i vzájemné vztahy mezi jednotlivými stupni územní samosprávy navzájem a vztahy státu aúzemními samosprávami. V neposlední řadě příslušnými zákony vymezuje i ekonomické předpoklady

fungování územních samospráv.

+


Financování měst, obcí a regionů

16

K ekonomickým předpokladům patří zejména vlastnictví majetku a právo s ním hospodařit

v souladu s vlastnickým právem. Dále možnost získávání vlastních finančních prostředků

a sestavování vlastního rozpočtu a hospodaření podle něj.

Postavení územní samosprávy v Evropě potvrdil důležitý dokument – Evropská charta místní

samosprávy, přijatá členskými státy Rady Evropy 15. 10. 1985 ve Štrasburku. Vstoupila vplat

nost 1. 9. 1988 a ratifikovalo ji více než 38 států a respektují ji ve svém zákonodárství. Stát

nemusí respektovat všechna ustanovení, musí však vymezit ta, která respektovat nebude.Ev

ropská charta ve svých článcích vymezuje pojem a rozsah místní samosprávy, její ústavní azá

konné základy, podmínky výkonu odpovědnosti na místní úrovni, správní dozor nad činností

místních společenství, finanční zdroje místních společenství, právní ochranu místní samosprávy,

právo místních společenství se sdružovat. Česká republika ratifikovala tuto úmluvu v roce 1998,

v platnost vstoupila 1. září 1999. Respektuje ve svém zákonodárství většinu ustanovení tohoto

dokumentu, i když v oblasti financování územních samospráv u nás zatím situace není zcela

optimální. Této problematice jsou věnovány další kapitoly textu.

1.2.3 Zabezpečování veřejných a smíšených statků

V širší souvislosti by územní samospráva měla vytvářet podmínky pro sociálně ekonomický

rozvoj daného území. Prvořadou úlohou územní samosprávy je zabezpečit pro své občany celou

řadu veřejných statků a služeb, ať již prostřednictvím svých neziskových organizací nebo

i jinými způsoby, při respektování požadavku maximální hospodárnosti a efektivnosti.

Připomeňme, že pro jejich charakteristiky nemá soukromý sektor zájem o produkci veřejných

statků. Čistý veřejný statek, tak jak jej definoval P. A. Samuleson ve svém článku The Pure

Theory of Public Expenditure z roku 1954, je definován jako statek jehož spotřeba jednímjed

notlivcem nezmenšuje spotřebu tohoto statku spotřebitelem jiným a je nedělitelná. Příkladem

může být mír a bezpečnost komunity, národní obrana, právo, požární ochrana, pouliční osvětlení,

předpověď počasí. Naproti tomu čistý soukromý statek je dělitelný mezi jednotlivce a jejich

celková spotřeba se rovná spotřebě každého spotřebitele. Čisté veřejné statky (např. národní

obrana, veřejné osvětlení, soudnictví) jsou spojeny i s tzv. automatickou spotřebou, jejichž

spotřebu si občan často ani neuvědomuje.

Z nedělitelnosti plyne další charakteristika veřejného statku – nevylučitelnost ze spotřeby,

některými autory (např. manželé Musgraveovi, 1994) označována jako nerivalitnost ve spotřebě,

či nesoutěživost spotřebitelů. Mezní náklady přístupu dodatečného spotřebitele jsou nulové

(náklady nezávisí na tom, kolik spotřebitelů tento statek užívá – až po kapacitní omezení)

1

.

V případě soukromého statku jednotlivec, kterému náleží vlastnická práva, má výhradní nárok

požívat užitky statku a z takovéto spotřeby může vyloučit všechny ostatní. Vylučitelnost ze

spotřeby je proveditelná cenovým mechanismem. U čistých veřejných statků je důsledkem

nevylučitelnosti selhání tržních a cenových mechanismů, které nemohou ze spotřeby veřejného

statku vyloučit spotřebitele, který odmítá platit náklady. V tomto případě účast jedinců naspo

třebě není závislá na placení, lidé neprojevují dobrovolně své preference při rozhodování kolik

za veřejné statky zaplatí a jaké množství statku je pro ně žádoucí. Specifikum těchto statků

umožňuje chování tzv. černého pasažéra.

Uvedené důvody a vlastnosti vedou k tomu, že zajišťování statků prostřednictvím trhu nefunguje,

a proto musí být čistý veřejný statek zajišťován veřejně. Pod veřejným zajišťováním rozumíme

způsob rozhodování o produkci či spotřebě statku, tj. veřejnou volbou prostřednictvím

hlasování, a způsob financování (zpravidla prostřednictvím rozpočtu) produkce veřejných

statků. Může jít o produkci veřejných statků soukromým sektorem na základě smlouvy uzavřené

1

Neznamená to však, že jsou-li mezní náklady přístupu dalšího spotřebitele nulové (podle pravidla efektivní

alokace zdrojů by se měla cena rovnat mezním nákladům – měla by tedy být nulová), že náklady naposky

tování statku jsou také nulové. Ty je vždy nutné uhradit a stanovit rozsah dané služby.


Postavení a struktura územní samosprávy v rámci veřejné správy

17

institucí veřejného sektoru (stát, obec) se soukromým dodavatelem (např. prostřednictvímza

kázek). V případech, kdy si chce veřejný sektor ponechat kontrolu nad kvalitou statku, či zpo

vahy statku je nežádoucí, aby jej poskytoval soukromý sektor, produkci statku provádí sektor

veřejný prostřednictvím svých organizací. Aby nedocházelo k netransparentnosti rozhodnutí

v rámci veřejného sektoru a zvýšila se alokační efektivnost, lze zvolit využití poukázek (tzv.

vouchers) na službu či veřejný statek, které se poskytují přímo uživateli, a ten rozhodne od které

organizace (veřejné, či soukromé) bude statek využívat.

Rozhodnutí o výši zdanění a výdajích, aby vláda měla dostatek fiskálních zdrojů k úhradě

těchto statků, a o tom, kdo bude realizovat produkci statků a služeb, je předmětem politického

konsensu.

V reálné ekonomice však charakteristikám čistého veřejného statku vyhovuje jen velmi málo

statků. Existuje celá řada statků, jejichž charakteristiky jsou do jisté míry odlišné, než mají statky

čistě soukromé a čistě veřejné. Jsou to tzv. smíšené statky. V odborné literatuře neexistuje zcela

jednotný přístup k vymezení těchto statků. Přesto lze v rozdílných přístupech nalézt typické

vlastnosti smíšeného statku, které J. Bénard definuje takto: „smíšený statek je ve své spotřebě

dělitelný, kvantita může být rozdělena mezi individuální spotřebitele avšak kvalita zůstáváne

dělitelná až po kapacitní omezení. Za daného stavu spotřebované kvantity je kvalitaposkytova

ného statku pro všechny spotřebitele stejná

2

“. Se zvyšováním počtu uživatelů však kvalitapo

skytované služby klesá, a to pro všechny uživatele a dochází k jevu přetížení. Na rozdíl od

čistého veřejného statku již mezní náklady na dodatečného uživatele nulové nejsou aspotřebi

tele lze vyloučit ze spotřeby prostřednictvím cenového, nebo přídělového systému. Vyloučení

je ekonomicky optimální jen pro množství blízko prahu přetížení, tj. když začíná silně klesat

kvalita. Tento jev má zvláštní význam pro municipální finance, kdy charakter lokálníhoveřej

ného statku ovlivňuje způsob jeho financování (zda se využijí spíše uživatelské poplatky či

daňové příjmy).

Všechny uvedené charakteristiky a vlastnosti veřejných statků předpokládají, že jsou nabízeny

a spotřebovávány v rámci určitých spotřebitelských společenství. Spotřebitelská společenství

vznikají na různých principech – technickém, právním či geografickém. Technický princip je

patrný tam, kde podmínkou zapojení do spotřebitelského společenství je vlastnictví technického

přístroje či připojení (např. televizního přijímače či satelitní antény). Právní princip spočívá

v omezení spotřeby určitých veřejných statků pouze na určitá individua (např. sportovní areál

je vyhrazen pro určitý svaz, obec apod.). V tomto případě má spotřebitelské společenství spíše

charakter klubu. Pro municipální finance má význam zejména hledisko geografické, kterévy

chází z dalšího rysu veřejných statků – prostorové omezenosti dopadu užitků z nichplynou

cích.

V praxi většina statků v důsledku prostorové omezenosti užitků z nich plynoucích, charakter

čistých veřejných statků ztrácí. Jestliže se zvětšuje vzdálenost od zdroje nabídky veřejného

statku, celkový rozsah a užitek není mezi jednotlivce rozdělen stejnoměrně – dochází koslabo

vání podmínky nedělitelnosti kvality a spotřeby.

Rozšíření původních charakteristik veřejného statku o uvedenou vlastnost provedl R. A.Mus

grave

3

a nazývá je veřejnými statky s omezeným externím efektem geografického původu. Tato

vlastnost má významné implikace pro uplatnění decentralizovaného poskytování veřejných

statků v rámci víceúrovňových rozpočtových struktur.

Rozhodnutí o veřejné nebo soukromé produkci statků, o jejich poskytování nižšími vládními

úrovněmi, lze z hlediska alokační efektivnosti posuzovat podle toho, do jaké míry splňujívlast

nosti veřejného statku, a podle rozsahu externalit s nimi spojených. Existují čisté veřejné statky,

2

Bénard, J. Veřejná ekonomika I. Praha: EÚ ČSAV, 1989, s.46

3

Musgrave,R. A., Musgrave,P. B. Veřejné finance v teorii a praxi. Praha: Management Press, 1994, 416–417




       
Knihkupectví Knihy.ABZ.cz - online prodej | ABZ Knihy, a.s.
ABZ knihy, a.s.
 
 
 

Knihy.ABZ.cz - knihkupectví online -  © 2004-2018 - ABZ ABZ knihy, a.s. TOPlist