E-kniha: Demokracie v lokálním politickém prostoru -- Specifika politického života v obcích ČR - Jaroslav Čmejrek; Václav Bubeníček; Jan Čopík

Autoři jednotlivých kapitol:

doc. PhDr. Jaroslav Čmejrek, CSc. – autor kapitol 1.1, 3, 4, 5, 6, 7.1, 9, 10

Ing. Václav Bubeníček, Ph.D. – autor kapitol 1.2, 1.3, 7.2, 7.4, 8

Ing. Jan Čopík, Ph.D. – autor kapitoly 2

Tato publikace byla zpracována v rámci projektu podporovaného GAČR Participace občanů na veřejném

životě venkovských obcí ČR (403/06/1308), s podporou výzkumného záměru Informační a znalostní

podpora strategického řízení (MSM6046070904) a grantového projektu IGA PEF ČZU Demokracie na

subnacionálních úrovních politického rozhodování.

Vydání odborné knihy schválila Vědecká redakce nakladatelství Grada Publishing, a.s.

Jaroslav Čmejrek, Václav Bubeníček, Jan Čopík

DEMOKRACIE V LOKÁLNÍM POLITICKÉM PROSTORU

Specifi ka politického života v obcích ČR

Vydala Grada Publishing, a.s.

U Průhonu 22, 170 00 Praha 7

tel.: +420 234 264 401, fax: +420 234 264 400

www.grada.cz

jako svou 4164. publikaci

Odpovědný redaktor Zdeněk Kubín

Sazba a zlom Vojtěch Kočí

Návrh a realizace obálky Vojtěch Kočí

Počet stran 240

Vydání 1., 2010

Recenzovali:

PhDr. Petr Lüptner, Ph.D.

doc. PhDr. Lukáš, Ph.D.

Vytiskly Tiskárna PROTISK, s.r.o.,

České Budějovice

© Grada Publishing, a.s., 2010

ISBN 978-80-247-3061-5

5

Obsah

Předmluva 7

1. Lokální úroveň demokratického procesu 9

1.1 Lokální demokracie v demokratických transformacích 9

1.2 Lokální demokracie – normativní přístup 11

1.3 Lokální demokracie – deskriptivní přístup 15

2. Česká lokální politika v historické perspektivě 19

2.1 Zrod územní samosprávy v českých zemích 19

2.2 Zlatý věk české samosprávy (1862–1918) 22

2.2.1 Působnost a orgány obcí 23

2.2.2 Volby do obecních orgánů a politická participace občanů 25

2.3 Meziválečné Československo (1918–1939) 28 2.3.1 Volby do obecních orgánů 29 2.3.2 Politické stranictví a politická participace 31

2.4 Protektorát Čechy a Morava (1939–1945) 32

2.5 Období národních výborů (1945–1990) 33 3. Obecní samospráva 37

3.1 Obnovení obecní samosprávy 37

3.2 Orgány obce 38 3.2.1 Zastupitelstvo 39 3.2.2 Rada 43 3.2.3 Starosta 45 3.2.4 Obecní úřad 47 3.2.5 Orgány zastupitelstva obce a rady obce 48 4. Obecní volby 51 4.1 Funkce voleb 51 4.2 Volební systémy 52 4.2.1 Volební obvod 54 4.2.2 Forma kandidatury 55 4.2.3 Struktura hlasu 56 4.2.4 Volební klauzule 57 4.2.5 Volební formule 58

4.3 Volby do zastupitelstev obcí v České republice 59

4.3.1 Volební obvod 60 4.3.2 Forma kandidatury 60 4.3.3 Struktura hlasu 62 4.3.4 Volební klauzule 63 4.3.5 Volební formule 63

Demokracie v lokálním politickém prostoru

6

5. Lokální politické stranictví 65

5.1 Úloha politických stran 65

5.2 Parlamentní strany v lokálním politickém prostoru 68

5.3 Lokální politické strany 72

5.4 Nezávislí kandidáti a jejich sdružení 74

6. Politická participace občanů 77

7. Politický proces v českém venkovském prostoru 89

7.1 Defi nice venkovských obcí 89

7.2 Účinky volebního systému na politická spektra venkovských obcí České republiky 93

7.2.1 Velikost a determinace volebních obvodů vs. proporcionalita výsledků voleb 94

7.2.2 Způsoby sestavování kandidátních listin jako reakce na volební pravidla 96

7.2.3 Relevance uzavírací klauzule 100

7.2.4 Distribuce mandátů a personalizace volby 101

7.2.5 Komunální volební systém jako většinový volební systém? 104

7.3 Lokální stranické systémy 106

7.3.1 Vztah formátů a mechanismů lokálních stranických systémů 107

7.3.2 Měření plurality lokálních politických spekter 108

7.3.3 Lokální politické subjekty 113

Charakter lokálních politických subjektů 119

Možnosti interpretace výsledků komunálních voleb 120

7.3.4 Konfl iktní linie v lokálních politických spektrech 125

7.3.5 Komunální koalice 145

7.4 Lokální politická kultura a tradice 149

8. Lokální modely demokracie ve venkovských obcích ČR 155

8.1 Typologie lokálních modelů demokracie 155

8.1.1 Model A: Neparticipativní model 157

8.1.2 Model B: Apoliticko -demarchistický model 158

8.1.3 Model C: Konsenzuální model 159

8.1.4 Model D: Kompetitivní model 161

8.2 Hodnocení lokálních modelů demokracie 162

8.2.1 Vliv lokálních modelů demokracie na efektivitu místní samosprávy 162

8.2.2 Komparace lokálních modelů demokracie s normativními předpoklady 166

9. Reprezentace venkovských zájmů jako politický problém 167

9.1 Venkov proti městu 167

9.2 Vzestup a pád českého agrarismu 168

9.3 Agrární aspekty rekonstrukce stranického systému po roce 1989 172

10. Rozvoj venkova v politickém diskursu 177

10.1 Venkov v ideologické perspektivě 177

10.2 Agrární otázka 179

10.3 Půda v polistopadovém politickém diskursu 181

10.4 Regulace nebo liberalizace trhu? 183

10.5 Zemědělství nebo venkov? 187

Poznámky 193

Literatura 201

Zákony 211

Archivní prameny 213

Seznam zkratek 215

Rejstřík 217

Abstract 225

Předmluva

Lokální úroveň demokratického procesu přirozeně nestojí v centru pozornosti veřejnosti ani médií. Je zcela zastíněna národní politickou úrovní, a také úrovní nadnárodní. Odtud pramení nebezpečí mechanického přenášení jevů, vztahů a interpretačních modelů z vyšších rovin politické vertikály na lokální politickou úroveň. Běžně se tak děje kupříkladu v médiích při hodnocení výsledků komunálních voleb z hlediska úspěšnosti parlamentních politických stran. Zatímco ve velkých městech mohou mít výsledky komunálních voleb vypovídací hodnotu i z hlediska vývoje celostátního rozložení politických sil, v menších obcích (a těch je naprostá většina) mohou tyto výsledky naopak rozložení politických sil výrazně zkreslovat. Často v nich kandidují lokální volební subjekty pod hlavičkou některé z parlamentních politických stran, s níž však ve skutečnosti nemusí mít téměř nic společného. Rovněž mnohé politické koalice, jež vznikají na obecní úrovni, by na národní politické úrovni byly nemyslitelné.

Ačkoliv hlavní pozornost politologů a sociologů se po roce 1989 přirozeně zaměřovala především na základní otázky související s přechodem k demokracii a s celým transformačním procesem, časem se předmětem odborného zájmu stávaly i různé aspekty politického procesu na lokální a regionální úrovni. Do jisté míry to souviselo s reformou územní veřejné správy, zejména s posilováním samostatné působnosti obcí. Bylo zřejmé, že činnost samosprávných orgánů v municipalitách se stále více dostává ze stínu „velké“ politiky na národní a nadnárodní úrovni, že je vnímána jako důležitá oblast politického života společnosti. Jak píše Lukáš Valeš: „Samospráva [...] sehrává v moderní demokracii významnou roli. Proto se v teorii veřejné správy i ve vyjádřeních politiků setkáváme dokonce s názorem, že představuje ‚čtvrtou moc‘ ve státě, která se těší stejné nezávislosti jako ostatní moci.“ [Valeš 2006: 31].

V souvislosti s místní samosprávou je třeba poukázat na ještě jeden aspekt: pro občana představuje samosprávná obec přirozený prostor, v němž

Demokracie v lokálním politickém prostoru

8

se bezprostředně pohybuje. Svým významem proto lokální komunita stojí hned za národním státem, s nímž se identifi kuje. Občanská zkušenost zde má zcela jinou povahu než ve vztahu k politice na národní úrovni. Příslušnost k lokální komunitě je přece jen něco jiného než identifi kace s národem a národním státem. Z toho pramení svébytnost a specifi čnost demokracie v lokálním politickém prostoru [Čmejrek 2008: 158n.].

Předložená publikace se zabývá fungováním demokratických mechanismů na lokální úrovni politického procesu, tj. v municipalitách České republiky, a shrnuje výsledky výzkumu lokální politické participace občanů. Téma je zpracováno v 10 kapitolách. Úvodní kapitola rozebírá teoretické přístupy k lokální demokracii a zasazuje ji do kontextu demokratických transformací. Druhá kapitola přibližuje hlavní etapy vývoje české lokální politiky a územní samosprávy od poloviny 19. století až do historického přelomu v roce 1989. Následující dvě kapitoly se zabývají institucionálním rámcem lokálního demokratického procesu v ČR – obecním zřízením, komunálním volebním pořádkem a volebním systémem. Těžiště práce představují pátá až osmá kapitola. Pojednávají nejprve o politických subjektech na lokální úrovni a o politické participaci občanů, pak se soustřeďují na politický proces a lokální demokracii ve specifi ckých podmínkách venkovských obcí ČR. Zatímco sedmá kapitola přibližuje základní přístupy k vymezení venkovského prostoru, rozebírá účinky volebního systému na politická spektra venkovských obcí a problematiku lokálních stranických systémů, osmá kapitola rozpracovává typologii lokálních modelů demokracie a možnosti jejich komparace. Poslední dvě kapitoly, devátá a desátá, se soustřeďují na základní otázky politické reprezentace českého venkova a na politický diskurs spojený s rozvojem venkova.

Monografi e čerpá ze studia domácí i zahraniční literatury, především se však opírá o vlastní výzkum. Jeho podstatná část se realizovala jednak v rámci projektu podporovaného GAČR Participace občanů na veřejném životě venkovských obcí ČR (403/06/1308), jednak s podporou výzkumného záměru Informační a znalostní podpora strategického řízení (MSM6046070904), do něhož je zařazena i problematika vývoje územních samospráv. Využity byly i zkušenosti s výukou v rámci oboru Veřejná správa a regionální rozvoj na Provozně ekonomické fakultě ČZU v Praze a studentům tohoto oboru lze publikaci doporučit jako studijní materiál. Lze předpokládat, že monografi e osloví nejen odborníky z oblasti politologie, sociologie či veřejné správy, ale že zaujme rovněž starosty, zastupitele, úředníky územních samospráv, místní politické aktivisty i laickou veřejnost a občany. 1. Lokální úroveň

demokratického

procesu

1.1 Lokální demokracie v demokratických

transformacích

Uvažujeme -li o lokální úrovni demokratického procesu jako o problému,

předem vlastně dáváme najevo, že ze dvou základních podob demokracie –

demokracie přímé a zastupitelské – máme na mysli především tu druhou.

Přímá demokracie ve své klasické podobě je natolik spojena s životem

obcí a komunit, že jiná než lokální dimenze politického procesu téměř ani

nepřipadá v úvahu. Přímá demokracie, jejíž vznik R. Dahl [1995] nazývá

první demokratickou transformací, se zrodila v 5. století př. n. l. v řeckých

městských státech, v nichž se rozvíjel systém založený na kolektivním roz

hodování a přímé politické participaci svobodných občanů. K nejdůležitějším

podmínkám fungování takového systému patřila přiměřená velikost politic

kého prostoru. U Aristotela lze nalézt řadu poznámek o vhodné velikosti

městského státu. Na jedné straně by stát neměl být příliš velký: Aristoteles

říká, že „jest nesnadno, ba snad nemožno, aby příliš lidnatá obec byla dobře

spravována“. To pak ještě upřesňuje: „...jest nutno, aby se občané vespolek

znali“ [Aristotelés 1998: 257n.]. Na druhé straně by obec neměla být ani příliš

malá, protože pak by nebyla soběstačná. Podle Aristotela tedy „nejlepším

vymezením obce jest nejvyšší míra obyvatelstva, která zaručuje soběstačný

život, ale jest přehledná“ [ibid.]. Aristotelem vyžadovaná přehlednost oby

vatelstva se někdy doslova překládá tak, že by mělo být možné „spatřit je

jediným záběrem pohledu“ [cit. dle: Ortega y Gasset 1993: 45].

Přímá demokracie ve smyslu Dahlovy první demokratické transformace

byla tedy úzce vázána na lokální politický prostor, který představovaly rela

tivně malé komunity antických městských států. Složitější je to s lokálním

politickým prostorem u zastupitelské demokracie, jejíž rozvoj v průběhu

Demokracie v lokálním politickém prostoru

10

novověku R. Dahl [1995] označuje jako druhou demokratickou transformaci. Defi ničním znakem zastupitelské demokracie je zprostředkování mezi politikou a občany, kteří si volí své zástupce, jimž pak je – zjednodušeně řečeno – svěřeno vládnutí. To samo o sobě již implikuje představu podstatně většího politického prostoru než v případě městských komunit s přímou demokracií. Ostatně model zastupitelské demokracie přijímal svou institucionální podobu paralelně s formováním národního státu a v jeho rámci. I velice malý národní stát vytváří podstatně větší politický prostor než lokální komunita a demokratický proces v něm se neobejde bez zprostředkování mezi občany a politikou. Je zajímavé, že v podmínkách zastupitelské demokracie nemusí být s lokálním politickým prostorem svázány ani nástroje přímé demokracie, jež v dnešní době jako doplňkové prvky stále více vyztužují systém zastupitelské demokracie. Zvláště to platí u referend, pokud mají celostátní charakter. Jiné nástroje přímé demokracie, jako například petice či deputace, jsou naopak obvykle na lokální politický prostor vázány.

Řadu otázek vyvolává tzv. třetí demokratická transformace, kterou předpokládal Robert Dahl. Představoval si ji jako globální rozšíření zastupitelské demokracie. V době, kdy formuloval svou teorii demokratických transformací, se zastupitelská demokracie vyvíjela již zhruba 200 let a podle Dahla se uskutečnila ve 40 vyspělých demokratických státech. Co se týče třetí demokratické transformace, sám Dahl byl dosti skeptický – nikoli snad kvůli vnitřním limitům demokratického systému, ale spíše kvůli sociálně-ekonomickým a politickým podmínkám v rozvojovém světě. Avšak nepříliš dlouho poté, kdy si R. Dahl položil otázku, zda lze očekávat vzrůst počtu demokratických států a globální rozšíření zastupitelské demokracie, padla železná opona a v prostoru bývalého východního bloku se začaly formovat tzv. nové demokracie. Nebyly to ovšem demokratické systémy nějakého nového typu, ačkoliv i takové myšlenky se v revoluční euforii bezprostředně po roce 1989 vynořily [viz Svensson 1995: 260n.]. A zde se přirozeně nabízí otázka, zda vznik nových demokracií v devadesátých letech řadit ještě k druhé demokratické transformaci (nezapomínejme, že mnohé tyto přechody k demokracii mohly být chápány i jako její obnovení), nebo zda již patří k oné třetí demokratické transformaci, kterou předpokládal Robert Dahl.

Tato otázka odráží metodologické úskalí Dahlova pojetí demokratických transformací. Zatímco mezi první a druhou demokratickou transformací je zřetelná kvalitativní změna, třetí demokratická transformace by se od té druhé měla podle Dahla odlišovat pouze kvantitativně. Zní to nepřesvědčivě, a to přesto, že – jak se zdá – představa o podstatném rozšíření zastupitelské demokracie ve světě se začala rychle naplňovat. Po roce 2000 se odhady počtu demokratických států přiblížily k číslu 120, což je již většina existujících

Lokální úroveň demokratického procesu

11

států a je to zhruba trojnásobek stavu z osmdesátých let a šestinásobek

stavu z konce roku 1945. Není pochyb o tom, že zastupitelská demokracie

se stala globálně uplatňovanou normou, na druhé straně se však začalo

mluvit i o krizi demokracie, která je rubem rychlého šíření demokratizace.

Anthony Giddens napsal: „Rozmach globálního trhu a ústup rozsáhlých

válek nejsou jedinými faktory, které ovlivňují strukturu států a legitimitu

vlád. Mezi další patří právě rozšiřování demokratizace, které je úzce spojeno

s klesajícím významem tradic a zvyklostí. Přitažlivost demokracie nevyplývá

pouze, či snad primárně, z vítězství liberálně demokratických institucí, ale

také z hlubších sil přetvářejících globální společnost, a to včetně požadavku

po individuální autonomii a vzniku odpovědnějšího občanství. Demokratizace

obchází demokracii a tuto nerovnováhu je třeba řešit. Krize demokracie

je způsobena tím, že sama demokracie není dostatečně demokratická.“

[Giddens 2001: 65n.]

To nás opět vrací k Dahlovu konceptu tří demokratických transformací.

Pokud bychom předpoklad další demokratické transformace přijali, může

být tato změna založena pouze na zvyšování počtu demokratických států?

Neměli bychom v demokratickém procesu spíše hledat skutečně nové mo

menty, které později, v rozvinuté podobě, dokáží revitalizovat demokratickou

vizi? Máme na mysli právě takové prvky, jež by vycházely vstříc požadavku

individuální autonomie a odpovědnějšího občanství, který vznáší Anthony

Giddens. Vezmeme -li v úvahu decentralizační procesy, jež charakterizují

vývoj moderních demokratických států a jejich správních systémů, musí

se naše pozornost obrátit k lokální a regionální úrovni demokratického

procesu, k otázkám rozvoje místních komunit v současných podmínkách

[Čmejrek 2008: 26n.].

1.2 Lokální demokracie – normativní přístup

Te or etick ý koncept lokální demokracie jako demokratického zřízení na

lokální úrovni rozpracovává publikace Democracy At The Local Level [Sisk

2001]. Snaží se ukázat, jaké výzvy a podněty pro reformu demokratických

institucí na lokální úrovni v současné době pramení z jejich konfrontace

s celosvětovými globalizačními procesy. Lokální vládnutí (local governance)

chápe jako „řízení konfl iktních situací“ (confl ict management) a lokální

demokracii pojímá ve dvou rovinách – jako instituce lokální vlády (staros

ta, obecní rada, zastupitelstvo atp.) a jako organizace či aktivity občanské

Demokracie v lokálním politickém prostoru

12

společnosti. Z uvedeného vyplývá, že lokální demokracie předpokládá úzký a vzájemně se posilující vztah mezi místní vládou a občanskou společností – vztah, který je zásadní pro identifi kaci problémů a jejich řešení. Hlavním aspektem lokálního demokratického vládnutí jako výsledku takto pojímané samosprávy je rozložení rozhodovacích pravomocí a odpovědnosti mezi lokální administrativu a občany místní komunity.

Při vlastní defi nici lokální demokracie autoři publikace vycházejí z „obecného chápání “ demokratických institucí. Mezi základní a obecně aplikované demokratické procesy (instituce) zahrnují:  pravidelně se opakující volby,  právo politické opozice a menšin na vyjádření svých představ včetně

možnosti ovlivnit rozhodovací proces,

 možnost alternace vlád,  uznání a ochranu základních občanských a politických práv,  právo na osobní rozvoj, ekonomická práva a ekologická práva [Sisk

2001: 12].

Základní instituce pak doplňují o „klíčové pojmy“ (key concepts) týkající se lokální demokracie: občanství a komunitu (citizenship and community), diskusi (deliberation), politickou socializaci (politizaci, political education) a dobrou vládu a sociální prosperitu (good government and social welfare) [Sisk 2001: 13].

Již ze skladby zmíněných klíčových pojmů normativní teorie lokální demokracie lze vyvodit, že z hlediska daného pojetí navazují principy lokální demokracie zřejmě na politickou tradici občanského republikanismu, která vychází z předpokladu, že kvalita demokracie nezávisí pouze na konstrukci odpovídajících demokratických politických institucí a procesů, ale i na kvalitě, postojích a ctnosti občanů dané společnosti. Spravedlivé demokratické politické zřízení tedy může být stabilní pouze v případě, že existují podmínky pro rozvoj takových občanských ctností a postojů, které dané zřízení budou zpětně podporovat. V republikánské teorii demokracie je tak hledání podmínek rozvoje občanských ctností považováno za významnější pro správné fungování politické soutěže než hledání její vhodné institucionální formy [viz Císař 2007: 84–85].

První ze zmíněných „klíčových pojmů“ občanství a komunita (resp. obec) odkazuje na základní princip fungování lokálního společenství, kterým je občanská participace umožňující snadnější zavádění prvků přímé demokracie. Rozhodovací proces prostřednictvím příslušníků komunity však může být účinný pouze za předpokladu vyšší úrovně politické socializace občanů (znalosti prostředí, řešených problémů a schopnosti o nich rozhodovat). Jen

Lokální úroveň demokratického procesu

13

tehdy lze mluvit o participaci jako o nástroji „uzavírajícím propast“ mezi politickou elitou a občany obce.

Jednoznačný je i odkaz na tzv. „ deliberativní posun“ (viz princip diskuse), který je od modelu republikanismu odvozován. Deliberativní posun (či také obrat) nastal v devadesátých letech. Jedná se o posun od agregativního modelu demokracie (dominujícího v teoriích demokracie po druhé světové válce), akcentujícího význam soutěživých voleb jako prostředku alternace vlád, k deliberativnímu chápání demokracie, které staví na kritice agregativního modelu zaměřené na formu prezentace a prosazování zájmů. Agregativní model předpokládá, že občané vyjadřují své politické názory a preference ve volbách, což však neumožňuje občanům veřejně prezentovat své názory, a tedy ani je obhájit či přesvědčit ostatní o jejich správnosti ve veřejné diskusi. Vzhledem k omezené možnosti konstrukce společného konsenzu tak může dojít až ke zpochybnění legitimity politických rozhodnutí přijatých zvolenou politickou reprezentací. Zdrojem legitimity dle obhájců deliberativního konceptu (vycházejících zejména z Jürgena Habermase, hlavního představitele deliberativního obratu) je spontánně utvářené veřejné mínění (tj. odděleně od procesu formování politické vůle v rámci politických institucí). Ačkoli je konsenzus hlavním cílem deliberace, nemusí ho společnost vždy dosáhnout. V takovém případě deliberativní model demokracie, jehož hlavním prostředkem je komunikace ve veřejné sféře, umožňuje zejména menšinám ovlivňovat veřejné mínění a měnit tak postoje většinové společnosti, která by jinak – v agregativním modelu – svým počtem menšinu vždy přehlasovala [Císař 2007: 102–105]. Lokální demokracie je tak vnímána jako „něco víc“ než pouhé zprostředkování politických názorů a postojů společnosti prostřednictvím voleb či naslouchání stížnostem občanů. Koncept zahrnuje vzájemnou politickou komunikaci mezi všemi zájmovými skupinami s cílem společně řešit problémy v komunitě a hledat kompromisní řešení.

S tím souvisí i „klíčový pojem“ dobré vlády, který lze také chápat ve smyslu ctnostné vlády antické (aristotelovské) větve republikanismu [viz Císař 2007]. Lokální demokracie v daném pojetí by měla napomoci ke zlepšení dobrých vztahů mezi občany a budování soběstačné (self -reliant) a společensky angažované (public -spirited) komunity. „Ctnostná“ a „rozumná“ společnost je základem pro vznik dobré vlády a rozvoj sociální prosperity celého společenství. Z uvedeného je patrné, že se jedná o jakýsi zastřešující princip, který pokládá rovnítko mezi lokální demokracii a participační model demokracie.

1

Jako hlavního obhájce participační demokracie autoři publikace Democracy At The Local Level [Sisk 2001] zmiňují Johna Stuarta Milla, který je nicméně zařazován hlavně mezi představitele klasické liberální teorie zastupitelské demokracie [viz kupř. Skovajsa 2002: 359–362] či konkrétněji tzv. vývojové

Demokracie v lokálním politickém prostoru

14

demokracie [viz Hloušek, Kopeček 2007]. Za nejlepší politickou organizaci společnosti považoval J. S. Mill takové zřízení, ve kterém by všichni občané mohli hájit své zájmy a současně by maximálně přispívali k obecnému blahu, a to lze realizovat pouze tehdy, když se všichni budou účastnit na vládě a mít stejná práva a výsady. Zapojení občanů do organizace společnosti a správy věcí veřejných by usnadnilo rozvoj občanské iniciativy, talentů nadaných jedinců a smyslu pro obecné blaho [Skovajsa 2002: 360]. Mill přesto prosazoval reprezentativní formu demokracie (i s jistým důrazem na elitizaci demokratického zřízení) zejména z obavy (typické pro zastánce klasické liberální demokracie) degenerace demokracie a nástupu tyranie většiny, která by místo přispívání k blahu celé společnosti následovala své partikulární skupinové zájmy na úkor menšiny. Participaci občanů na vládě tak považoval za nevhodnou na úrovni státu (zejména z důvodu ignorance nižších vrstev společnosti, co se týče složitých funkčních mechanismů státu a společnosti),

2

nicméně plně realizovatelnou na nejnižší (lokální) politické

úrovni [Hloušek 2007: 67–70].

Z uvedeného vyplývá, že na rozdíl od teorií demokracie týkajících se nejvyšších politických úrovní, kde výhody aplikace principů liberální zastupitelské demokracie neoddiskutovatelně převažují nad jejich nedostatky, teoretické koncepty lokální demokracie se navracejí k ideálům participačních modelů demokracie. Výše představený ideál lokální demokracie [viz Sisk 2001], který je postaven na čtyřech vzájemně kompatibilních „klíčových pojmech“ (či principech), jednoznačně vychází z tradice občanského republikanismu a navazujících koncepcí (viz deliberativní demokracie), přičemž hlavní důraz je dáván právě na občanskou participaci. Lokální demokracie je tedy v daném pojetí přímo ztotožňována s participativním modelem demokracie. Nicméně, podobně jako „obecné“ teorie demokracie, i teorie lokální demokracie mají polyvalentní charakter.

3

Moderní normativně orientovaná pojetí lokální de

mokracie se primárně (nikoli však shodně) zaměřují na úroveň a šíři zapojení všech občanů komunity do místního politického procesu. Lokální politická reprezentace vzešlá z voleb je tak jen jedním z aktérů podílejícím se na lokálním vládnutí (local governance) – instituce lokální vlády jsou chápány spíše jako administrativní orgány především s koordinační funkcí, jejichž rozhodnutí vyžadují široký konsenzus uvnitř celé komunity. Rozhodovací proces tak dosahuje vysoké úrovně legitimity a současně se tím posiluje vnímání odpovědnosti všech občanů komunity za rozvoj celého společenství.

Z hlediska teorií demokracie lze tedy dojít k závěru, že teoretické koncepce lokální demokracie se v tradičním rozporu akceschopnost vs. reprezentativita nacházejí na samém okraji pomyslné škály, pokud vůbec princip reprezentativity přímo nepřekračují. Omezíme -li se totiž pouze

Lokální úroveň demokratického procesu

15

na normativní teorie lokální demokracie, můžeme uvažovat o posunu

hranic „škály“ od reprezentativity k občanské participaci, případně také

formulovat samostatný rozpor pouze pro teorie lokální demokracie – repre

zentativnost (zastupitelská demokracie / agregativní model) vs. občanská

participace (eventuálně přímá demokracie jako extrémní hranice „škály“).

Akceptujeme -li tedy mnohovýznamovost pojmu lokální demokracie, lze si

představit rozřazení různých forem (či teoretických konceptů) lokálního

demokratického zřízení na dané ose dle vyváženosti obou principů, resp.

prvků přímé demokracie, které jsou v daných koncepcích akcentovány.

1.3 Lokální demokracie – deskriptivní přístup

Pojem lokální demokracie při uplatnění deskriptivního přístupu slouží k od

lišení politického prostředí, v němž demokratické instituce působí. Nejčastěji

se s ním setkáváme ve studiích, které se modely lokální demokracie přímo

nezabývají, nicméně tak daným pojmem implicitně naznačují, že místní

samospráva má demokratický charakter.

Jako příklad lze uvést článek Michala Illnera [2006a], který se věnuje otázce

dopadů velikosti obce na místní sociální, kulturní, ekonomický a politický

život. Autor článku uvádí přehled argumentů pro a proti integraci obcí do

větších samosprávných jednotek ze čtyř hledisek navržených Michalem

Keatingem, které adaptuje na podmínky českého komunálního prostředí.

Jedno z hledisek se týká přímo kvality lokální demokracie. Souvislost mezi

velikostí obce a demokratickým charakterem lokální politiky Illner hodnotí

z hlediska občanské participace a vykazatelnosti lokální vlády. Nicméně –

na rozdíl od předešlého normativního pojetí – nedefi nuje ideální podobu

lokální demokracie, ale uvažuje o možné povaze demokratické lokální po

litiky

4

v různě velkých obcích dle obou zmíněných kritérií. Mluví tak nejen

o výhodách či nevýhodách demografi cké velikosti malých a velkých obcí,

kupř. z hlediska plurality místního politického prostředí či výběru kvalitních

kandidátů a pracovníků obecního úřadu, ale také o případných nebezpečích

pro lokální demokracii, které z velikosti obce plynou. Výběr kompetentnějších

a vzdělanějších zastupitelů ve větších obcích např. může zvýšit profesionaliza

ci místní politiky do té míry, že by mohla nabýt elitistický charakter a mohlo

by tak dojít až k ohrožení sociální reprezentativnosti legislativních (případně

i exekutivních) orgánů daných obcí v neprospěch většiny. V menších obcích,

v nichž omezený sociální prostor sice občanům usnadňuje kontrolu nad

+

Demokracie v lokálním politickém prostoru

16

lokálními politiky, avšak na druhé straně limituje možnost výběru kvalitních kandidátů, může dojít až k ovládnutí lokální politické sféry rodinnými klany či osobnostmi s autoritativními sklony [Illner 2006a: 374–375].

Obavy z ohrožení místní demokracie v případě nadměrné elitizace lokální politiky se paradoxně podobají obavám J. S. Milla, které jsou nicméně opačného charakteru. Podstatu obav z ovládnutí místního zastupitelstva menšinovými zájmovými skupinami by pravděpodobně bylo možné hledat v nedůvěře některých autorů ve funkčnost participační demokracie. Hovoříme -li tudíž o lokální demokracii, která v případě normativního pojetí měla podobu participativního modelu demokracie, pak v případě empiricky orientovaného přístupu k defi nici lokální demokracie by její koncept měl naopak asi nejblíže k teoriím demokratického elitismu, resp. k teoriím volební či konkurenční demokracie.

5

Avšak skeptický postoj k občanské participaci na místním politickém dění, který se mimo jiné může zakládat na často uváděném tvrzení, že obyvatelstvo obecně o místní politické dění nemá zájem, může být v případě malých obcí lichý. Jiný pohled na danou problematiku totiž nabízí Jaroslav Čmejrek [2005a], který naopak tvrdí, že v důsledku značné provázanosti lokálních sociálních sítí malých obcí lze jen složitě identifi kovat rozdíly mezi politickou participací a účastí občanů na ostatních aktivitách místního veřejného života. Výzkum projevů politické participace v malých obcích by se tak měl zaměřit zejména na uplatňování aktivního a pasivního volebního práva [Čmejrek 2005a: 76].

Výše citované studie Michala Illnera [2006a] a Jaroslava Čmejrka [2005], které se konkrétně týkají malých obcí, se shodují především ve dvou bodech, a těmi jsou důležitost úlohy místních elit a význam občanské (resp. politické) participace pro fungování místního politického procesu na základě demokratických principů. Způsoby vyváženosti obou zmíněných prvků mohou determinovat podobu lokálních modelů demokracie, se kterými se v malých obcích České republiky můžeme setkat. Při zkoumání lokálních modelů demokracie je třeba se zaměřit především na způsoby výběru místních elit a aplikované vzorce jejich chování, které by současně měly naznačit úroveň soutěživosti místního politického systému a formu spolupráce mezi místními politickými elitami a občanskou společností (resp. míru provázanosti obou skupin obyvatel).

Vzhledem k rozmanitosti komunálních politických prostředí, a tudíž i praktické nutnosti rozlišovat mezi skupinami funkčních modelů lokálních politických systémů, je zřejmé, že podobně jako u normativně orientovaných teorií má pojem lokální demokracie z pohledu empiricky orientovaných pojetí opět polyvalentní charakter. Pojmem lokální demokracie jsou tak z hlediska

Lokální úroveň demokratického procesu

17

deskriptivních přístupů k jeho defi nici hlavně odlišovány demokratické

instituce na lokální úrovni od demokratických institucí vyšších politických

úrovní, od kterých jsou nicméně odvozovány některé aspekty fungování

lokálních politických systémů.